金融监管之下的金融安全与金融自由

陈怡宁

引言

2020年11月2日，中国银保监会同中国人民银行等部门起草的《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》。同年11月3日晚间，上海证券交易所发布《关于暂缓蚂蚁科技集团股份有限公司科创板上市的决定》。随后，蚂蚁集团在港交所发布公告，同时进行的H 股于香港联合交易所有限公司主板上市亦暂缓。因金融监管部门对互联网贷款业务政策作出重大调整，蚂蚁集团下的小贷业务面临重整，被迫按下上市的暂停键。与此同时，对科创板的定义也关系着蚂蚁集团的上市能否具备正当性，银保监会消费者权益保护局局长郭武平表示，金融科技是技术驱动的金融创新，落脚点是金融，本质是金融服务，从消费者服务角度看，金融科技公司的“花呗”“白条”等产品，其内核与银行发行的信用卡无本质差别，消费者支付的利息与费用是其盈利主要来源，因此蚂蚁集团能否作为金融科技公司在科创板上市也存有争议。监管部门对特定金融领域的变革影响着一系列金融行为的合法性，整治网贷公司的乱象丛生是金融监管部门的职责所在，蚂蚁集团被暂缓上市同样也是监管部门对投资者和市场负责任的体现，金融自由与金融安全之间的张力借由金融监管制度的效能发挥得以窥见。

一、金融监管与金融安全、自由之概述及联系

（一）金融监管

金融监管是一个复合词，即金融监督与管理之意。在学理上，金融监管有狭义和广义之分。狭义上，金融监管指法定的金融监管当局根据所在国法律的授权，在职责范围内，为保证金融业依法稳健运营，对其实施的监督、管理行为之统称。广义上，除法定主管机构的监管外，还包括金融机构为了防范风险与合规经营所进行的内部控制与核查、行业组织之自律和社会中介机构的监督等。由此，金融监管可以被界定为，权利与权利、金融自由与金融安全的博弈关系下，法定的金融主管当局依据法律的授权，利用行政权力对金融机构与金融活动所施加的管理与约束，以促进金融机构依法合规稳健运营行为的总称。

（二）金融自由与金融安全

事实上，金融自由即金融行为自由，从法律角度上指金融主体可以自己的意志在法律规定和允许的范围内设立、变更和终止金融权利和义务。安全性原则是金融业经营活动的基础性法律原则。1995年《商业银行法》第4条第1款规定:“ 商业银行以效益性、安全性、流动性为经营原则，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束。” 安全性原则包括：第一，金融机构安全性地保护好存款人、投资者和委托人的财产，不得侵占和挥霍; 第二，金融机构应该审慎地管理和运用自己和他人的财产，严格控制风险，实行资产负债比例管理和内部风险控制；第三，对金融机构安全性指标的监管和风险监控也是金融监管的重要内容。

（三）金融监管与金融自由、安全之联系

在实际生活里，金融安全与金融自由并不总是协调的，过分追求金融安全容易导致“金融压抑”的现象使金融自由遭到损害；但过分追求金融自由以提高金融市场的效率，可能会对金融安全造成负面影响，引发金融危机等现象。金融监管可以视作金融自由的“缰绳”，金融安全的“后盾”，是平衡金融安全与金融自由的重要工具，反映着一个国家对金融自由与安全之间如何权衡的基本判断与价值取向。

二、我国金融监管体制的现状

自1978年年底中国实行改革开放直至今日，我国确立了“一行三会”的机构型监管体制，经历了不断的发展与完善，也取得了显著成果，其主要表现在三个方面：首先，是对《商业银行法》《保险法》《证券法》《公司法》《银行业监督管理法》等多部法律进行了修订；其次是在2004年，中国银监会、保监会、中国证监会达成了分工工作备忘录，确立了信息收集与交流及监管联席会议机制；最后是在国际合作深化方面，如2009年巴塞尔银行监管委员会正式吸纳中国为成员，2012年我国通过了《商业银行资本管理办法（试行）》。但是，受限于我国市场发展的阶段性、法律建设的相对滞后性、金融行业的整体水平，中国的金融监管的制度与体系仍面临着诸多具有重要现实意义的问题，与金融安全与自由的实现与保障息息相关。

（一）分业监管模式下的协调性缺失

我国实行的分业监管模式下，各个相关监管机构之间的权责明晰，主要是银监会、证监会、保监会分别对银行、证券、保险三大核心金融领域实施监管，但是机构之间的监管协调性差。我国监管当局的地盘意识强，一行三会各自为政，有维护自身利益的强烈动机，不希望别人插手自己的监管对象，也不希望自己的监管对象介入其他领域发展，导致金融市场在一定程度上被人为地分裂，造成资金无法在各个金融市场间自由流动，降低了金融资源配置的效率。分裂现象的典型例子发生在债券市场，我国债券发行和监管同时由多个部门运作，以谁审批谁监管的方式，人民银行、银监会、证监会等部门分别对部分债券品种的发行有审批和监管权限，但部门之间的发行标准和监管标准不一，债券种类偏多且相互重叠，分化重叠的监管模式导致债权流动性降低，交易成本上升。同时，在长期的分业管理中，监管者与被监管者易形成利益集团，滋生监管宽容等问题。由此，在监管部门之间缺乏有效的信息共享和沟通机制、跨部门监管标准存在差异等情形之下，难以形成监管合力，金融安全得不到足够的保障。

（二）刚性兑付问题下的监管目标不平衡

我国金融监管目标具有多元性和综合性的特征，一方面需要保障国家货币政策和宏观调控措施的有效实施，另一方面需要预防与解决金融风险，保护存款人和金融机构的利益，维护金融体系的安全。长期存在的刚性兑付问题使金融市场丧失了风险定价的能力，现有的资金价格不能反映真实的风险水平，为维系畸形的架空状态导致资金过度配置到风险高、收益低的金融领域，经济运行的风险随之提高且效率大大降低。这一现象的主要原因体现在监管机构在发行审批上需要承担连带的责任，肩负着金融发展的责任，无法承担信誉受损方面的风险，随之引发的则是监管部门愿意配合地方政府、金融机构、国有企业等进行过度的兜底，从而助长了刚性兑付，使之成为一种全民的预期。为了维护局部的金融安全、社会稳定以及降低连带责任之风险，监管部门牺牲了市场的正常运行机制，金融的自由空间被压缩，金融安全目标不断被强化与优化，其他目标的实现随之受到限制，形成了监管目标不平衡的局面。

（三）不完善的金融监管体系下的监管空白

金融监管体系的完整对监管效率、监管成本、监管效果起着决定性的作用。以互联网金融为代表的影子行业的大兴起，数家P2P网络信贷机构出现资金链断裂、经营者跑路等事件，与我国金融监管体制的缺陷有密不可分的联系。首先，在分业监管模式下，缺乏连贯性的监管，互联网金融平台在各个监管辖区的空白地带游刃有余；其次，因金融基础设施的割裂，监管部门之间缺乏联动统一的金融权益登记的机制，致使其无法共同有效地对抗体制外的风险；最后，企业内部的形式化治理与金融机构无法形成有力的制衡，会计事务所与律师事务所受市场竞争之影响，其评价的客观性、可靠性也有所欠缺。

我国金融监管领域受多方面因素的影响存在的较多问题同时意味着推动新一轮的金融监管体制改革以协调金融安全与自由是必要的、紧迫的。

三、金融监管之下的金融安全与金融自由之间的平衡如何实现

中国金融监管的现行思维导致我国金融制度的建设与改良金融安全与效率方面无法得到与时俱进的发展，形成了先发生问题，后确立规范的处理模式。金融监管体系的发展与发挥影响着金融市场的安全与自由之间的平衡，完善金融监管制度是实现两者平衡的重要推动力。可从两方面入手：

（一）以金融监管的核心原则为基石

国内金融监管的核心原则有金融监管合法原则、审慎监管原则、监管适度原则。第一，金融监管合法原则指金融监管当局对金融机构的监管必须严格依据法律、法规与部门规章等，金融机构必须平等地接受法律的约束，为金融安全打下规范保障的基础；第二，审慎监管原则指金融监管机构通过制定一系列的被监管的金融机构必须遵守的经营规则，客观评价被监管的风险情况，进行及时有效的监控与预警的金融监管理念，加大抗风险能力，以提升金融的安全系数；第三，监管适度原则指金融监管者要尊重市场运行规律，在金融常态下保持中立，明确监管机构的职责与地位，放弃万能监管的思维模式，在金融行为失范时要及时采取必要的措施，建立与被监管者之间的良性互动关系，不介入金融机构的微观经营活动，为金融市场开辟健康良性的发展空间。

（二）以金融监管制度的不断实践为动力

首先，强化对金融消费者权益的保护对金融的安全与自由都有重要意义，明确金融消费者的概念及权利保护的边际，完善时下“一行三会”金融消费者保护分工合作的格局，相关金融机构应开通全国性的金融消费者投诉热线，建立相应的处理机制，积极构建“金融消费者教育+金融机构+金融行业协会+金融监管机构+金融仲裁+诉讼”组成的立体式的金融消费者保护体系。不仅能提高金融的安全指数，而且可以推动金融消费者理性实施一系列金融行为并提升金融的自由度。其次，创新监管方法应从粗放式监管向风险监管转变、从单一的业务合规监管向合规监管和风险监管并重转变、从不合规的事后处置向事前防范与引导转变，为金融安全提供先进的技术与制度的支持。最后，金融监管主体自身的再造要与时俱进，监管的独立性要与监管权责相匹配，防止地方政府及其他部门的干预，加强监管机构人员素质的培养，推动监管的专业化进程。

结语

随着类似蚂蚁集团这样的持有大量资本的金融主体的兴起影响着整个金融行业乃至社会的平稳运行，监管部门必须肩负起职责，金融监管所面临的与时俱进的变革挑战是不可避免的。因此，金融监管的逐步完善是必然的趋势与潮流，金融监管并不等同于限制或封闭金融行业的发展与上升空间，而是维护金融自由与金融安全之间的平衡关系的安全阀，为金融市场的可持续发展提供根本保障。