困境与出路：基层城管协管员治理路径探究

袁 野

(安徽师范大学 法学院， 安徽 芜湖 241000)

自20世纪80年代以来，我国进行了八次较大规模的行政体制改革，在编制人员只减不增的行政体制改革的原则下，日益增长的社会公共事务使得大量非正式管理人员在街道、社区或者政府部门出现。这些非正式管理人员——协管员的出现，在一定程度上弥补了我国人民日益增长的社会公共服务需求与行政事业编制有限供给之间的矛盾，对社会的稳定和基层的治理发挥了不可替代的重要作用。但是协管员自产生之日起，就面临着法律上的先天不足，以及由于制度上的缺陷与道德价值的缺失而造成的后天畸形。“协管”变“邪管”，吃拿卡要、不作为、乱作为等现象仍时有发生。于是，又产生了当前的体制机制与有效治理之间的新的矛盾。

2019年10月31日，习近平总书记在党的十九届四中全会上指出：“我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期，必须在坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。”[1]国家治理能力与治理体系现代化的实现，不仅在于体制内，也包括体制外，是体制内外的结合。城管协管员虽为体制外的“半正式人员”，但在实际执法过程中作为行政公职人员的辅助者，甚至是实际上的“代表者”，处理得好坏是国家治理能力在基层的重要体现。试想，如果人民没有从日常的社会公共事务中感受到社会公平、效率和法治的回归与提升，没有真正感受到自己的权利得到了尊重和保障，那么国家治理体系和治理能力的现代化建设无论如何轰轰烈烈，都不容易获得人民群众的认同。……