水电工程项目建设用地调查创新管理实践

熊 强，王春云，沈小鹏

(国电大渡河流域水电开发有限公司，四川成都610041)

当前，水电工程建设中对项目法人而言，林地、土地调查主要涉及四方面的工作：一是实物指标调查(含土地、林地部分)，为编制移民安置规划大纲和移民安置规划报告提供依据；二是使用林地可行性调查，为项目法人申请使用林地提供依据；三是使用林地可行性调查，为项目环境影响评价报告编制提供依据；四是土地勘测定界，为项目法人申请建设用地和自然资源管理部门用地审批提供依据。

使用林地可行性调查、土地勘测定界一般是在建设征地实物指标调查后进行的。三者工作有交叉和重复；同时，由于调查的目的不同，各行业的技术要求、调查内容、调查时间、成果验收流程不同，导致数据不一致。为避免重复工作，尽可能实现“多规合一”，规避数据不一致带来的矛盾，提高建设用地报批工作效率，笔者对部分水电工程项目实物指标(土地、林地)调查的方法进行了分析，旨在通过分析这三项调查之间的联系和差异，提出系统性的建议。

1 创新背景

根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(国务院令第679号)规定，水电项目建设征地(工程占地和淹没区)实物调查成果是移民安置规划大纲、移民安置规划报告编制的主要依据。因此，在水电工程可行性研究阶段正常蓄水位选择报告和枢纽工程施工总布置规划报告审查通过、省级人民政府发布“禁止在工程占地和淹没区新增建设项目和迁入人口”的通告后，即开展实物指标调查工作，形成实物指标调查成果(包括土地指标调查成果)，纳入移民安置规划大纲，由省人民政府审批。

在项目核准后，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国森林法》《建设用地审查报批管理办法》《建设项目使用林地审核审批管理办法》等相关法律法规，水电工程项目法人应依法办理林地、建设用地手续，需提供《土地勘测定界报告》《建设项目使用林地可行性报告》等成果。其中，《土地勘测定界报告》成果是水电工程项目从用地预审到建设用地申报全过程的必备材料，是临时用地复垦方案、节约用地评价报告、用地预审、永久农田补划方案、建设用地申报“一书四方案”等专题报告的编制依据，其成果由省级自然资源管理部门组织验收；《建设项目使用林地可行性报告》是为了满足林业管理部门审批管理的要求和建设项目环境影响评价报告珍稀植物保护编制提供依据，其成果由省级林业管理部门委托第三方现场查验和组织专家评审。

在实际工作中，上述三项工作有交叉和重复，由于工作开展目的、采用行业技术标准、编制单位资质要求、编制时间、成果验收主体不同等原因，三项调查成果基础数据往往存在差异，给项目征地报批工作造成了困难和障碍，也给征地移民安置和补偿工作带来了矛盾和隐患。对此，西南某省自然资源管理部门在2019年以文件形式提出了明确的要求。

2 三项调查工作主要内容及差异

2.1 主要工作内容

2.1.1实物指标调查(土地、林地部分)

根据《水电工程建设征地实物指标调查规范》[1]，建设征地土地调查由规划设计单位对建设征地范围内土地界线、类别、面积、用途、权属、用地性质等进行调查，并履行土地调查成果的公示和确认程序，为编制移民安置规划大纲、移民安置规划报告提供依据。对调查单位没有资质要求，在“可行性研究报告阶段”工作要求及成果中明确“土地调查应在林业、国土等部门(县级)的参与下进行，林业、国土等部门(县级)应对调查成果予以确认”。汇总成果由县级人民政府、市级移民管理机构、规划设计单位、项目法人四方签章确认，纳入移民安置规划大纲，由省级人民政府审批。

2.1.2使用林地可行性调查

建设项目使用林地可行性报告一般是在水电项目核准后，由项目法人委托有资质的单位编制。根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》(国家林业局令第35号)[2]和《建设项目使用林地可行性报告编制规范》(中华人民共和国林业行业标准LY/T2492—2015)[3]的规定，用地单位申请占用征用林地或者临时占用林地，应当提供具有相应资质单位编制的建设项目使用林地可行性报告。使用林地可行性报告要全面评价占用征用林地对环境和林业发展的综合影响，特别对涉及重点野生动、植物和古木的保护，对项目区域和项目区的森林资源的影响，以及对环境和林业发展的影响进行客观分析和评价。

专项调查包括：①重点生态区域调查(自然保护区、森林公园、湿地公园、风景名胜区)；②古树名木、国家和省级重点保护野生植物调查，以及拟采取的处置措施；③国家和省级重点保护野生动物及其栖息地调查，提出拟采取的保护措施。

附件包括：项目区森林资源调查报告和有关专业(重点保护野生动植物保护方案、古树名木保护方案、退耕还林置换方案、林木采伐作业设计等)等调查报告，拟占用征用林地各项补偿费用估算[4]。对调查单位有资质要求。成果验收包括省级林业管理部门委托第三方现场查验和组织专家评审。

2.1.3土地勘测定界

土地勘测定界工作一般是在水电项目核准后，由项目法人委托有资质的单位进行。土地勘测定界是根据土地征收、征用、划拨、出让、农用地转用、土地利用规划及土地开发、整理、复垦等工作的需要，实地界定土地使用范围、测定界址位置、调绘土地利用现状、计算用地面积，为自然资源管理部门用地审批和地籍管理等提供科学、准确的基础资料而进行的技术服务性工作。勘测定界工作，在各级自然资源管理部门的组织下，由有资格的勘测单位承担[5]。土地勘测定界是水电工程项目从用地预审到建设用地申报全过程的必备材料；是临时用地复垦方案、节约用地评价报告、用地预审、永久农田补划方案、建设用地申报“一书四方案”等专题报告的编制依据。对调查单位有资质要求。成果验收由省级自然资源管理部门组织。

2.2 主要差异分析

(1)调查目的不同。建设征地土地调查是为水电工程建设征地移民安置规划大纲(用地范围)和移民安置规划报告(补偿补助)的编制提供依据；土地勘测定界是为了满足自然资源管理部门建设用地审批管理的要求；建设项目使用林地可行性报告是为了满足林业管理部门审批管理的要求和以及为建设项目环境影响评价报告编制提供依据。

(2)调查内容不同。土地勘测定界和使用林地可行性调查是为了满足林地、建设用地审批的要求，涉及审批相关专题内容更多。如，自然资源管理部门方面临时用地复垦方案、节约用地评价报告、用地预审、永久农田补划、建设用地申报时“一书四方案”和林业方面重点保护野生动植物保护方案、古树名木保护方案、退耕还林置换方案、林木采伐作业设计等内容。

(3)调查要求不同。一是资质要求，建设征地土地调查由水电项目规划设计单位承担，土地勘测定界、使用林地可行性调查由具有相应资质的单位承担；二是成果验收程序、主体不同。

(4)调查时间不同。建设征地调查(林地、土地)在水电项目的可行性研究阶段进行，土地勘测定界和使用林地可行性调查一般是在水电项目核准以后进行。

3 创新实践

3.1 基本思路

虽然使用林地可行性调查、土地勘测定界与建设征地实物指标调查的调查目的、成果验收主体不同，三项调查不能互相替代；但基础性工作的类型具有许多相同之处，完全可以统筹安排，同步进行。可考虑在实物指标调查阶段提前引入使用林地可行性调查、土地勘测定界技术要求，并委托相关单位参与一起调查。这样既避免了基础性工作的重复进行；又可对有关技术性争议的问题进行多方现场协调，协商一致，实现“多规合一”，规避了基础数据不一致带来的矛盾和隐患；最终提高建设用地报批工作效率，实现工程建设合规用地。

3.2 创新做法

在水电工程可行性研究阶段正常蓄水位选择、施工总布置规划、水库影响区地质专题报告审查，以及实物指标调查细则和工作方案审查备案后，通过与省级林业、自然资源管理部门沟通协调，提前按林业、自然资源管理部门要求，由水电项目主体设计单位专业牵头，会同项目法人单位一起，委托具备相应资质的单位，共同参与建设征地实物指标调查，同步开展使用林地可行性调查、土地勘测定界工作；在省级林业、自然资源管理部门验收后，将林地、土地调查成果纳入建设征地实物指标调查成果；由县级人民政府等“四方”签章确认，以确保三项调查成果基础资料、基础数据的统一和一致。

3.3 主要实践

国电大渡河流域水电开发有限公司(以下简称“公司”)从2004年开始，按照上述思路和办法对委托开展可行性研究的水电工程进行了三项调查同步进行的探索(属于在国内率先提出的创新举措)，公司第一批开发的深溪沟、大岗山、猴子岩、枕头坝一级、沙坪二级、金川、双江口等7个项目在可行性研究阶段对水电设计单位提出了该项工作要求。目前，深溪沟、大岗山、猴子岩、枕头坝一级、沙坪二级5个项目已经投产发电，从具体实践中已经实现了三方面的目标：一是避免重复工作，提高了三项调查工作效率；二是实现了基础数据的统一，规避了矛盾；三是提高了项目建设征地报批效率，公司所属项目核准开工后均及时取得了林地、建设用地批文，确保了建设项目合规用地，促进了项目下闸蓄水验收和竣工验收，保障了项目按期投产发电的目标，其中沙坪二级电站已经通过了移民安置竣工验收。

实践证明，三项调查同步联合进行是完全可行的，预期效果也是明显的。但创新工作也对可研阶段正常蓄水位选择、施工总布置规划等相关工作提出了更高的要求，对用地范围、属性等方面准确性要求更高；否则，仍将影响联合调查的成果和征地报批工作。

4 创新成效

4.1 技术标准得到了统一

通过创新工作机制，在水电工程可行性研究阶段引入林业、自然资源行业技术单位，开展林地可行性调查、土地勘测定界及实物指标调查三项工作统筹安排同步进行，在严格遵守自然资源、林业部门各自土地分类技术标准的基础上，统筹协调处理好水电移民安置工作的技术要求，关口前移，对地类、地界、权属等争议问题及时协商解决，实现“多规合一”，三项工作技术要求得到了统一，避免三项工作各自为政、各自调查标准不一致而产生的矛盾，为后续工作夯实了基础。

4.2 实现了基础数据的一致

通过创新工作机制，三项调查工作统筹安排同步进行，实现了水电项目征地报批过程中，自然资源部门、林业部门因建设项目土地勘测定界成果和使用林地可行性报告数据与移民安置规划大纲、移民安置规划报告基础资料、基础数据的一致性，避免了因土地分类、权属等基础数据不一致而导致的问题与矛盾，也有利于移民安置实施工作的顺利开展。

4.3 同步调查节约了费用

通过创新工作机制，三项工作同步进行，不仅使三项调查实现了技术标准的协商统一、基础数据完全一致；还避免了重复工作，提高了工作效率，节约了因土地勘测定界和使用林地可行性调查工作需要再次进行现场调查所发生的相关费用。

4.4 用地报批体现了高效

通过创新工作机制，在水电工程可行性研究阶段引入林业、自然资源行业技术要求，在实物指标调查时统筹安排同步开展林地可行性调查、土地勘测定界工作，项目一旦核准后可即时开展用地报批工作，由于前期工作中已经就三项调查的技术标准、基础资料、基础数据进行了协商统一，报批所需文件依据的资料完全符合各相关行业法规的规定，用地报批工作一般可在一年内完成，体现了合规高效，并有利促进了项目移民安置补偿和竣工验收工作。

5 结论及建议

由于三项调查成果验收主体不同，使用林地可行性调查、土地勘测定界与建设征地实物指标调查不能互相替代，但可以统筹安排同步进行。因此，建议水电项目使用林地可行性调查、土地勘测定界与建设征地实物指标调查同步开展，规划设计单位

参与，在省级行业管理部门验收后，将林地可行性报告、土地勘测定界成果纳入建设征地实物指标调查汇总成果，由县级人民政府等“四方”签章确认，以确保各阶段资料、数据的统一，减少相互矛盾。