中国公共预算变迁的间断均衡
——基于中国各级预算支出面板数据的实证分析

曹堂哲 郝宇华

(中央财经大学 政府管理学院， 北京 100081)

一、 引 言

公共预算是为了实现一定的公共政策目标而进行的财政资源分配活动，“如果你不能制定预算，你就不可能治理”[1]302-312。鲁宾指出，政府预算研究是一项涵盖经济学、财政学、会计学、管理学、公共政策与政治学的多学科研究，而非单学科研究[2]。政府预算显然不是一个单纯的技术问题，也不仅仅是一个财务资源的管理分配问题，其本质上是一个政策问题和国家治理问题[3]。

从决策研究的角度来看，预算是贴着价格标签的一系列政策目标，是决定政策的各种偏好之间的冲突和政治争斗结果的记录。政策议题驱动政策制定，政策实际上又驱动预算变化[4]18。政策议程决定了施政的方向、重点和公共事务的优先顺序，公共预算通过财政资源的配置，可以清晰地展示哪些需求被优先纳入政策议程，如何纳入政策议程[5]。可以说，预算变化是窥探政府决策的一扇窗户。

西蒙于20世纪40年代创立的有限理性决策理论是现代公共预算决策理论的思想源头。西蒙认为，人类的行为是“用评价行为后果的某个价值体系，去选择令人满意的备选行为方案”的理性决策过程[6]6。由于受到环境和认知处理能力的限制，人类决策可以用“有限理性模型”来描述[7]。20世纪50年代，林德布鲁姆在有限理性的假设以及多元主义思想的基础上，提出了渐进主义决策理论[8]。渐进主义决策理论的支持者们将渐进主义看作政治的结果，认为决策者在进行复杂的预算分配时遵循边际调整的法则，预算经常是上年基数的边际增加或减少，而不会推倒重来式地完全理性地权衡现有项目和替代项目的价值。……