数据警务视阈下城市治理数字化转型的路径探索
——以上海市嘉定区为例

刘天航，辛子皓

（上海市公安局嘉定分局，上海 201821）

2021年1月，上海全面推进城市数字化转型的意见发布，明确数字化转型是面向未来塑造城市核心竞争力的关键之举，将加快打造国际数字之都。根据意见，城市数字化转型是覆盖经济、生活、治理三大领域的整体性转变。警务工作是城市治理的重要一环，公安机关推进大数据智能化战略，与城市治理数字化转型关系紧密、相辅相成。本文结合嘉定区大数据智能化警务的建设探索，就推动城市治理数字化转型的实现路径作一研究探讨。

一、城市治理数字化转型是新发展阶段城市建设发展的应然之举

城市治理数字化，基础是城市要素数字化，通过数字化来表达城市生命体、有机体的“体征”和“脉动”。要素数字化应包括两个方面：静态，是要素基本信息的数字映射表达；动态，是要素实时状态的全息全景刻画。要素数字化是大数据、云计算、物联网、人工智能等新技术发挥用武之地的前提。基于要素数字化，智能中枢、数据资源、传输通道、前端设备等“云数网端”体系从无到有，城市的“数字底座”不断成长，才能逐步构建起“态势全面感知、风险监测预警、趋势智能研判、资源统筹调度、行动人机协同”的数字化治理模式。

（一）城市治理数字化转型是实现治理体系和治理能力现代化的内在要求

中央《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，见互联网。中指出，要“提高社会治安立体化、法治化、专业化、智能化水平……提高预测预警预防各类风险能力”。中共中央《关于制定“十四五”规划和二〇三五年远景目标的建议》②《中共中央关于制定“十四五”规划和二〇三五年远景目标的建议》，见互联网。中指出，要“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平”。有学者指出，以物联网、大数据、人工智能等新兴科技驱动的第四次工业革命，带有强烈的“中国印记”，引领了新兴的产业经济、商业模式和治理模式，我国在数字经济、数字生活、数字政府某些方面已经走在了世界前列，特别是面对新冠疫情，数字化精准防疫在取得重大战略成果过程中发挥了重要作用③孟天广：《政府数字化转型的要素、机制与路径》，载《治理研究》2021年第1期。。未来，数字化将成为不可逆转的趋势改变世界。

（二）城市治理数字化转型是应对现代城市运行风险的现实需要

现代城市是承载发展要素的主要空间形式。随着城市不断成长和功能升级，要素高度集聚、快速流动，城市运行面临的安全风险也越来越大。以嘉定区为例，近200万的实有人口，每日用电量约3000万度、用水量约40万吨、用气量约250万立方米、生活垃圾约2000吨，每日地面道路约60万辆车流，经由9个道口进出的双向车流超30万辆次，全区日均110警情近1000起。面对瞬息万变的各类要素，靠经验治理已经力不从心，只有通过数字化转型，将要素转化为可感知、可计算、可预测的数字化形态，智能分析、自动推送、源头处置，把经验治理转化为数字治理，才能最大限度将风险隐患消除在萌芽状态。

（三）城市治理数字化转型是紧跟经济和生活数字化转型的必然选择

城市治理数字化转型，与经济数字化转型、生活数字化转型相伴而生、相辅相成，三者共同构成了现代城市、数字城市的三大支撑。当前，数字经济和数字生活正蓬勃兴起、加速发展，网上购物、网络教育、网络游戏等产业市场广阔、产值巨大，移动支付、外卖快递、共享出行等生活服务日益多元、便捷高效，为数字治理提供了前沿的科技手段和广阔的应用场景。如阿里云的稳定性可靠性在经历多次“双十一”的重大考验后④2020年“双十一”期间，阿里计算能力经受住了58.3万笔/秒的考验。见互联网。，各地政府纷纷将云平台、云计算引入城市治理领域，打造城市大脑、智慧大脑。如商务部在全国58个城市推行肉菜追溯试点，将产地企业、流通企业、销售企业、肉菜品类、质检信息等数据一网打尽，全部可追溯、可跟踪，保障“舌尖上的安全”⑤来源于商务部官方网页。。城市治理数字化转型，需要紧密对接数字经济、数字生活的发展潮流，在推动高质量发展、创造高品质生活的过程中，实现高效能治理。

二、嘉定区推进城市治理数字化转型的探索实践

近年来，嘉定区主动顺应大数据智能化发展潮流，对标“一网统管”顶层设计，立足地区实际，系统规划布局，扎实推进基础建设，同步开发智能应用，在探索城市治理数字化转型过程中积累了一定经验。重点是在基础建设和智能应用中迈出了第一步。

（一）搭建了城市治理数字化转型的基础框架

一是自上而下搭建架构。在上海“一网统管”的总体框架下，高标准打造城市大脑嘉定区级节点和配套云平台，向上联通城市大脑，横向联通嘉定区各职能部门，向下联通12个街镇节点和156个居村节点，构建了嘉定区级、街镇级、居村级“三级架构”，共配置服务器2000台，具备并发处理3万路智能视频的计算能力，已汇聚感知数据、政府数据、社会数据等各类数据2.7PB，为城市治理提供了有力支撑。二是着力提升网络带宽。按照城市治理“一张网”规划，大力推进“神经元”感知网、政务外网、新型城域网三网融合，同步提升网络覆盖范围和带宽，目前全区感知网光缆总长近2000公里，主干带宽达40GB，“十四五”期末将分别达到3000公里和100GB，确保紧跟城市治理数字化转型的发展要求，为将来全天候高效稳定运行打牢根基。三是广泛布设感知设备。围绕陆域、水域、空域、网域、地下域五类区域，一体推进感知设备全覆盖建设，全区各类“神经元”总量达数万个，基本实现全覆盖，立体化、多维度的“神经元”感知体系已初具规模。

（二）推动了城市治理数字化转型的初步应用

一是探索系统应用。研发嘉定区智能图像系统，将全区视频监控按照统一技术标准整合集成，依托区级节点的计算能力，对前端感知的图像、视频等数据进行结构化处理，同步推出的应用模块初步实现融合搜索功能。目前，该系统已在城运中心、公安分局等委办局及各街镇投入应用，为城市管理和社会治理提供了可视化、扁平化支撑。二是探索模型应用。依托区级节点的数据和算力资源，将各委办局业务需求和工作思路转化为建模逻辑，研发数据模型300余个，赋能支撑社会治理。仅2020年，嘉定区通过实有人口漏登辅助发现模型共补登人口数据11.3万条，通过涉疫人员核查模型共精准核查1万多人，通过疑似违规领取低保金模型共发现可疑人员300多人，通过高层建筑违规使用燃气钢瓶发现模型共查处多人，等等。三是探索移动应用。全面排摸嘉定区交通信号灯、路灯、公交站、易积水下立交等城市空间、城市部件等要素16.6万个，逐一粘贴二维码进行标注，在全区“一标六实 ”地理信息应用系统中上图应用，并基于二维码后台开发政务应用、市民应用、维保应用等功能入口，方便手机扫码应用，实现护校巡逻签到、“三实”数据查询等功能，正探索单位从业人员信息自主登记申报等功能，不断丰富“一码共治””应用场景。

三、基于嘉定区实际推进城市治理数字化转型的方向和路径

实现城市治理数字化转型，是建设现代化城市的必由之路。有学者指出，现代化城市实现数字化转型的路径为：依靠法治、筑牢治城之根；托起民生、强化立城之本；培育产业、扩展兴城之源；凝练文化、弘扬荣城之魂；聚焦技术、开辟强城之门①朱耿：《数字治理驱动城市治理能力现代化的机理、路径和对策》，载《改革与战略》2020年第12期。。结合前期探索实践，笔者认为城市治理数字化转型应从五方面加速推进。

（一）加速治理要素数字化，提供“源头活水”

城市治理的对象是要素。治理的数字化转型，首先要全面精确掌握数据化的要素信息，从而根据治理需求挖掘数据价值，推动数字化治理在海量数据的“沃土”上生根发芽、开花结果。一要让融合更规范、更充分。目前，上海正结合城市大脑建设，加快推进“一网通办、一网统管”“两张网”融合。在此过程中，应结合城市治理工作需要，明确感知设备、政府部门、企业机构等各类数据共享的工作规范和标准要求，加速数据融合，形成规模优势。需要指出的是，很多数据目前似乎没有价值，问题不在于数据本身，而是认知程度和应用需求发展尚不充分，理论上所有数据都有其独特价值，只是尚未被发现、被发掘，在汇聚融合时需提前考虑、应汇尽汇。二要让分类更精细、更精准。刻画城市治理要素的数据有很多维度，必须对不同维度的数据进行分类治理，治理的颗粒度越细，满足应用需求就越精准。城市治理工作同样如此，以人这个最重要的要素为例，除了身份证号、性别、人体特征这些相对不变的数据维度之外，还有就业状况、年龄段分布、出行轨迹等动态数据。总之，应通过解析、清洗、提取、打标等结构化、标签化处理方式，建立种类丰富的“一人一档、一车一档、一企一档”等数据资源的原始库、基础库，为深度应用和个性化应用打牢基础。三要让关联更紧密、更高效。城市治理的实际场景，涉及人、地、房等多种要素，在数字化转型中，均需要关联应用、综合应用多种要素数据。如嘉定区“一标六实”地理信息应用系统，以标准地址为纽带，以航拍底图后的三维建模为平台，将实有房屋、实有人口、实有单位等数据全部上图应用。应坚持需求牵引，立足实际场景，设定一定逻辑关系，让更多要素数据在同一治理体系内关联应用、综合应用，对治理场景进行全景式、多维度刻画，逐步推进“数字孪生”，进而实现数字治理。

（二）构建系统化基础环境，夯实治理架构

城市治理数字化转型，需要按照上下贯通、左右联通，匹配当下、兼顾长远，高效便捷、安全稳定的策略，建立统一的逻辑架构和技术架构，实现可持续、可拓展。一要厘清建设层级，搭建基础环境。按照上海城市运行“一网统管”的顶层设计，将建设横向到边、纵向到底的“三级平台、五级应用”城市治理运行基础环境。其中，三级是市、区、街镇平台，五级是市、区、街镇、网格、社区（居村）五级①来源于中国建设新闻网《上海市住建委：建设城市运行管理服务平台推动城市治理“一网统管”》。。笔者认为，这一架构紧贴行政区划层级和基层治理格局，是城市治理数字化转型的基座，必须下大力气推进。需要指出的是，目前纵向贯通上比较顺畅，但同一层级的横向联通上，由于历史原因，不同部门之间的网络环境和系统可能有冲突，如嘉定区政府部门所用的各类系统搭建于电子政务外网、新型城域物联专网、神经元感知网等多种网络，应结合“一网统管”推进，尽快实现联通特别是路由级的互联互通，实现快速调用算力、高效应用模型等功能。二要树牢发展眼光，预留拓展空间。随着城市发展，数字化治理越来越依靠密集的感知设备、并发的传输通道、充足的存储空间和强大的运算能力。目前，嘉定区建设的区级节点，在支持全区结构化视频运用方面的能力已经捉襟见肘，而且随着前端布点更密、技术迭代升级、需求水涨船高和应用推陈新，矛盾将日益突出。应基于现代化城市发展脉络和治理工作发展规律，结合“新基建”规划，在搭建城市数字化基座时未雨绸缪、超前谋划。三是坚持综合施策，确保安全至上。随着数据的汇聚和应用的拓展，城市治理数字化转型面临的安全问题日益突出，政府的治理需求、企业的发展利益、民众的维权诉求等可能存在冲突，一旦发生数据外泄或被侵入破坏，将严重威胁城市运行安全和企业、群众实际利益。应综合运用出台法律法规、明确应用要求、制定防护标准、严密监测监控、加强安全管理、压实主体责任等方式，从制度、技术、管理等维度，构建严密的安全体系。

（三）加快新技术集成迭代，打造“强劲引擎”

城市治理数字化的强劲引擎是新技术新手段的应用。大数据、云计算、物联网、人工智能等技术，都是首先从产业经济领域发轫、在社会生活领域推广，为城市治理应用积累了丰富经验。在加快技术应用、加速治理数字化转型过程中，应注重从两方面发力：一方面要强化集成应用。集成应用既可以是不同技术在同一场景的应用，如机器视觉和温感技术的集成，可广泛应用在疫情防控中，精准锁定体温异常人员的身份。同时，集成应用也可以是同一技术在不同场景的应用。如上述的二维码技术，可通过二维码入口，实现签到打卡、报修维护、评价反馈、举报投诉等功能，以满足公安、城管、市场监管、绿化市容、市民监督等不同需求。应顺应数字化转型不断深入的趋势，着力在集成应用上大力探索。另一方面要强化新技术应用。随着5G通信、工业4.0等技术和产业发展，经济和生活数字化转型将更早推出新技术、应用新技术。如嘉定区国家集成电路装备材料创新中心和智能传感器创新中心，正在推进基础通用材料、5G应用材料、感知存储、高端光学芯片、生物新品等技术和工艺研发，智能网联汽车产业在嘉定也加速发展，150公里路段的开放测试正推动车路协同、精准定位、高速传输等技术迭代。社会治理领域应主动跟上新技术发展潮流，在推进智慧交通、智能安防等建设中，主动应用传感、通信、存储、芯片等技术新成果，确保治理与经济发展、社会生活无缝衔接。

（四）探索数字化治理，推进治理现代化

数字化治理的有力驱动，将极大改变目前社会治理的运作流程、治理规则、功能实现和整体生态，彻底颠覆传统思路和传统模式。在这个过程中，一要实现从单向到闭环的转变。传统社会治理工作，上级部门基本是单向对下布置工作，下级部门特别是基层单位也多是被动接受任务，往往无法对治理的过程和成效进行及时准确地监督和评价，特别是人的因素还往往对评判效果有着决定性影响，不够客观全面。治理数字化转型后，应依托技术手段实现数据流、业务流、管理流的融合，将治理过程和治理成效通过数据直观量化展现，并实时向上反馈，进而形成集工作布置、任务落实、结果反馈、评价决策在内的完整闭环。二要实现从被动到主动的转变。应用新技术后的城市数字化治理，最大转变在于工作实现了重心下移、关口前移。如在建成智能安防的居民小区，智能设备可及时感知发现门禁未关、车位被占、高空抛物、楼道烟雾等异常情况，并与物业值班室联动，提醒值守人员及时处置，自行救险。应充分发挥大数据智能化手段在自动感知、自动预警、自动推送方面的优势，结合共建共治推进，引导基层主动干预、靠前处置问题，不断创新基层社会治理的方式方法，并依托物联网技术探索自动处置，从而最大程度减少人力投入和物化劳动。三要实现从粗放向精细的转变。目前，社会治理工作的很多方面仍然遵循传统模式和既有习惯，工作的精准性、针对性不强，而应用数字化手段之后，则可以更高效、更精准地决策部署。如垃圾分类后，一些社区试点使用感知垃圾箱，环卫部门可根据垃圾量感知情况，对不同区域差异化安排调度车辆频次，并基于长期的投放规律，对不同类别垃圾箱设置不同容量。应充分应用数字化手段的精细感知、精确认知、精准处置的优势，在更多社会治理实现可视化、可验证、可诊断、可预测、可学习、可决策、可交互，推动治理体系和治理能力现代化。

（五）秉持开放性思维理念，实现“破冰突围”

只有在思想上破冰，才能实现行动上的突围。上海市政府副秘书长、城市运行管理中心主任徐惠丽专门指出，想法是很重要的，当管理需求产生，或者管理当中的问题产生，我们就有了想法，而这个想法在技术算法的帮助之下，它才会变成我们新的发展动能①徐惠丽在2020年10月22日“数据新要素与长三角一体化”分论坛上的发言，见互联网。。在城市治理数字化转型加速演进的背景下，所有参与社会治理的主体特别是政府部门，应坚持“科技+人力”，充分发挥主观能动性，主动转变思想、主动拥抱潮流，在城市治理数字化转型中牢牢掌握主动权。对此，一要注重培育数字化理念氛围。理念和氛围的营造培育，是推进治理数字化转型的内生动力。为此，上海市公安局已连续多年开展了警务“十佳模型”“十佳轻应用”评比、网络攻防红蓝对抗、应用场景大比武等活动，组织数据、科技等专业警种人才参与，在强化民警数据意识、筑牢精准警务理念中发挥了积极作用。应在参与社会治理的各个部门大力提倡推广，不断潜移默化，培养数字化思维，带动数字化转型。二要注重复合型人才梯队建设。目前，很多政府部门在推进治理数字化转型中，主要依靠与高校、科研院所、科技企业合作，这是一条捷径，但不是长久之计。推进数字化治理，一刻也离不开应用场景，必须在社会治理的现实场景中不断试验、迭代升级，才能真正推广开来。作为政府部门，应高度重视内部人才队伍培养，不一定大量引进技术人才，关键应培育既精通业务又善于运用大数据智能化思维研究、解决问题的复合型人才，从治理的需求和治理的场景出发，找准数字化转型的切入点。例如去年疫情期间，杭州民警钟毅和同事会同科技公司，共同参与开发健康码，其就是此类人才的杰出代表②来源于互联网“浙江公安”微信公众号（注：钟毅当选中组部中宣部的“全国最美公务员”）。。三要注重包容性激励机制建设。数字化治理是一条新路和很长的路，各国各地都在不断探索，过程中难免碰到挫折甚至失误。应建立健全“量身定制”的个性化政策和容错纠错机制，只要是出于公心、为了工作，对推进城市治理数字化转型中的失误错误应予以宽容，积极鼓励在尚未涉足的领域先行先试，引导干部群众放下包袱、轻装上阵，在大胆探索中努力把握城市治理数字化转型的趋势和规律。