智慧黄河建设推动黄河流域高质量发展的机制建设研究

张瑞宇 张东华

（1.中共甘肃省委党校〈甘肃行政学院〉 甘肃 兰州 730000；2.甘肃省农业项目管理站 甘肃 兰州 730000）

一、引言

黄河是世界上难治理的河流，曾经有国外水利专家称“中国黄河无法治理，黄河流域下游及周边地区若干年后将会变为荒漠”。自夏以来，中国人民便开启了波澜壮阔的治黄史，取得了很大的治黄成绩，也积累了很多的治黄经验，但这一时期治黄只局限于黄河下游，而且主要是被动地防御洪灾。从1946 年开始，拉开了中国共产党人治理黄河的篇章，治黄空间由下游扩展到全流域，治黄方式由被动变为主动，创造了黄河岁岁安澜的历史奇迹，人民治黄事业取得重大进展。2019 年9月，黄河流域生态保护和高质量发展座谈会在郑州召开，以此次会议为开端昭示着人民治黄事业开启了一个新的篇章，而高质量发展是其中的一个重要主题。

从理论上看，保护好黄河流域生态环境是黄河流域高质量发展的基石，而黄河流域高质量发展是保护好黄河流域生态环境的根本保障。但在实践中，由于土地、水源等资源要素投入的排他性等原因，往往会使生态环境保护挤占高质量发展的空间，因而到底是要发展还是要生态环境保护的争论甚嚣尘上。能不能走出一条生态环境保护带动高质量发展的路子呢？本文认为，生态环境保护虽然会挤占高质量发展的原有空间，但在生态环境保护的过程中会拓出一个新的高质量发展空间，打造新的经济增长点或者是增长极，推动经济高质量发展，进而打造“绿水青山向金山银山”转化的黄河样板。

黄河流域水情复杂，长期以来，由于对黄河主河道水环境、河道环境以及以流域生态环境的状况不清楚，从而对流域生态治理在治理工具的选择上欠缺科学性，对破坏的流域生态环境的惩治措施欠缺及时性，对流域生态环境保护与高质量发展的重大问题的关注上欠缺前瞻性。智慧黄河建设瞄准数据化、信息化、动态化反应黄河流域生态状况和态势，提升了治黄理念、改进了治黄工具、加强了治黄措施，为黄河流域生态环境保护与高质量发展开拓了一种新的治理维度，是人民治黄事业区别于古人治理黄河的最大特征。本文试图通过智慧黄河建设，开拓出一个新的黄河流域高质量发展空间，把智慧黄河建设打造为推动黄河流域高质量发展的重要引擎，走出一条生态环境保护带动高质量发展的路子。

二、黄河流域高质量发展的基础和不足

黄河自古水患频繁，古人治黄付出了大量心血，也积累了丰富的宝贵经验。大禹、贾让、王景、潘季驯、靳辅、陈潢以及李仪祉等人都是我国历史上治黄实践中涌现出的代表性人物，其中潘季驯“束水攻沙”技法在治黄实践中居于主导地位，也对后世治黄影响最大。但总体来看，古人治理黄河主要集中在黄河中下游河道本身，虽然有海外留学经历的李仪祉在民国时期就有了把黄河治理空间扩展到流域和上游的意识，但未能形成完整的治河体系。1946 年，中国共产党人接过了黄河治理的历史接力棒，开启了人民治黄事业，黄河治理的空间扩展到了全流域，筑堤、分洪、改道、疏浚、放淤、流路变迁、河口治理等工程措施快速上马，管理模型建设、组织机制保障建设等现代意义上的治河体系开始建立。从古到今，黄河治理取得的成效尤其是人民治黄事业取得的巨大成绩，锻造了黄河流域高质量发展的基础，同时由于时代变迁，黄河流域面临的一些问题形成了黄河流域高质量发展的不足。

（一）黄河流域高质量发展的基础

1.黄河流域高质量发展安全保障能力提升

一是中下游防洪能力显著提高。黄河以“善淤、善决、善徙”而著称于世，人民治黄事业开启以来创造了黄河岁岁安澜的历史奇迹。究其原因有两个方面：一方面是建立了黄河防洪制度保障体系。1985 年国务院批转的《黄河、长江、淮河、永定河防御特大洪水方案》在人民治黄事业中为防御洪水奠定了基础；为适应新形势下洪水防御形势，国务院批复2014 年版的《黄河防御洪水方案》，对流域洪水特性、防洪工程体系、防御洪水原则、防御（不同量级）洪水安排、责任与权限、工作与任务（防汛准备、洪水预警预报、滩区蓄滞洪区及库区运用、抗洪抢险、救灾）等方面都作出了安排，并且在防洪职责划分、组织体系上有了新的变化。另一方面是建立了科学的黄河防洪工程设施。随着黄河主河道上龙羊峡、刘家峡、三门峡、小浪底水库等大型水利设施的建成运营，黄河防洪能力得到了极大地提高，也为科学治黄提供了一种新的实践维度和空间。2002 年，黄河首次调水调沙试验成功，运用“大水出好河”原理，在特定的时间点，极大增加黄河水的水流量，增加了冲刷和带走的河底淤泥，历史性地增加了黄河的调沙能力。在一定程度上破解了黄河“水少沙多、水沙关系不协调”的难题，增加了治理黄河的科学性和有效性，使人民治黄事业在理论和实践上迈出了极大的一步。

二是建立健全了科学的治水用水体系。通过制度建设构建了符合我国治河实际的治河体系，全面建立河湖长制，省、市、县、乡四级河长体系责任明确、协调有序、监管严格、保护有力；通过严密的组织体系扎实开展河湖专项行动，集中开展“清四乱”专项整治行动，切实保障河道行洪和流域群众生命财产安全；构建了黄河水资源科学利用及合理调度制度，黄委会统筹负责黄河流域用水安排，坚持“以水定城以水定地以水定人以水定产”，从制度上保障把资源作为最大约束的理念。

2.黄河流域高质量发展自然资源丰富

黄河流域土地、水能、煤炭、石油、天然气、矿产等资源丰富，在全国占有重要的地位，发展潜力很大。流域内现状有耕地1.79 亿亩，林地1.53 亿亩，牧草地4.19 亿亩，宜于开垦的荒地约0.3 亿亩。黄河流域上游地区的水能资源、中游地区的煤炭资源、下游地区的石油和天然气资源，都十分丰富，在全国占有极其重要的地位，被誉为中国的“能源流域”。例如，位于河口的胜利油田，为中国的第二大油田。黄河流域矿产资源也十分丰富，分布相对集中，为综合开发利用提供了有利条件。1990 年探明的矿产有114 种，在全国已探明的45种主要矿产中，黄河流域有37 种，其中具有全国性优势知（储量占全国总储量的32%以上）的有稀土、石膏、玻璃硅质原料、煤、铝土矿、耐火粘土等。

（二）黄河流域高质量发展的不足

1.黄河流域高质量发展障碍较大

一是黄河流域全流域治理能力薄弱，黄河流域流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东9 个省区，虽然黄委会在黄河治理中起到联系各方的作用，但是在实际的治河实践中还是存在条块分割的问题，还有各地生态补偿标准不统一的问题，没有统一的生态价值核算标准，没有科学的生态价值计算方法，成为了制约黄河流域全流域治理能力提升的关键要素。

二是上中游水土流失防治任务很重。在人民治黄实践中，以小流域综合治理试点为基础，探索水土流失防治模式，逐步总结出了以小流域为单元、全面规划、综合治理的经验，初步形成了水土流失防治的技术体系，为大规模的水土保持工程建设奠定了科学基础。但因黄土具有含水率低、易饱和、抗侵蚀能力差等特点，加上地形陡峭、植被覆盖率低、坡耕地多等因素影响，历史上黄河流域尤其是黄土高原地区水土流失十分严重。近年来，随着习近平生态文明思想深入人心，退耕还林还草等水土流失防治工程持续推进，黄河上中游水土流失防治取得很大进展，但黄河流域上中游防治任务依然不可小视，仅黄河上游甘肃省临夏回族自治州水土流失面积达6892 平方公里，占总面积的84.4%，每年有超过3000 万吨的泥沙注入黄河，直接危及到刘家峡、盐锅峡、八盘峡等水利水电设施，也对中下游地区群众生产生活形成威胁。

2.黄河流域高质量发展底子薄弱

一是综合经济硬实力较弱，经济总量偏小。经济发展总量从全国来看占比很小，表现最为突出的是黄河流域工业基础薄弱，产业结构分布、空间分布不均匀，重工业比重大，农业、轻工业对重工业的供给能力低;产业结构层次低，属于资源型工业结构。黄河流域资源开发和工业发展还有很大的潜力。二是产业发展新旧动能转换有待加快，传统产业比重较大，新兴产业规模偏小，新旧动能转换步伐缓慢，产业结构单一等矛盾依然存在。三是高质量发展动力机制不健全。黄河流域是多民族聚居地区，也是贫困人口相对集中的区域，因此高质量发展观念薄弱、能力素质偏低，高质量发展动力不强，这也造成了流域高质量发展动力机制的不健全。

三、智慧黄河建设和黄河流域高质量发展

（一）智慧黄河建设革新了黄河流域高质量发展的理念

黄河流域生态保护和高质量发展是新时代人民治黄事业的两大主题，围绕这两大主题，不少学者和地方政府建构了“让黄河成为造福人民的幸福河”的具体路径，智慧黄河建设因其在政策设计中广泛运用现代信息科学技术，精细化、智能化、智慧化反应黄河演变历史、现状和趋势，动态监测相关黄河关键指标信息，从而使得人民治黄事业在治理理念转变和治理工具的选择上达到了新的境界，也成为了“让黄河成为造福人民的幸福河”目标实现的一条有效路径。从现有智慧黄河建设政策设计来看，其政策设计主要是通过信息技术手段动态监测黄河水环境变化、水沙关系变化、流域生态环境变化，瞄准的是黄河流域生态保护这一主题，而对于黄河流域高质量发展的关注度却比较低。实际上，在人民治黄事业中，历来重视的是黄河流域生态环境的保护而忽视了黄河流域高质量发展的问题，实践证明忽视黄河流域高质量发展去推动黄河流域的生态环境很难成功。现在，协调推进黄河流域生态保护和高质量发展已成为最大共识，但在实践路径和机制上有待走出新的路子，而智慧黄河建设通过技术的革新使黄河治理理念发生了转变，同时智慧黄河建设本身也可以成为建构协调推进黄河流域生态保护和高质量发展的工具，从而使实现协调推进黄河流域生态保护和高质量发展这一愿望成为可能。

（二）智慧黄河建设为黄河流域高质量发展开辟了新的空间

随着近年来大数据技术、仿真模拟技术、物联网技术蓬勃发展，2013 年，黄委会提出到2020 年基本建成“智慧黄河”，基本实现黄河水沙情势可感知，资源配置可模拟，工程运行可掌控，调度智慧可协同，基本满足治黄现代化的要求。在技术上，智慧黄河通过数学仿真模拟技术，建立水沙演进模型、河口模型等一系列数学模拟系统，在虚拟的环境条件下对工程进行布置，并在数字流场中通过改变来水来沙条件，模拟洪水对各种不同工程方案的影响，然后优化方案，再通过实体模型检验，确定设计方案，能达到事半功倍的效果。

可以看出，既有智慧黄河建设充分利用现代信息科学技术，数字化、智能化、智慧化建构黄河运行演变态势，使得黄河相关生态环保和高质量发展方面相关信息能够动态呈现，使得变更黄河治理理念在技术上成为一种新的可能。实际上，既有智慧黄河建设的技术路线直接瞄准的是黄河流域生态保护问题，对黄河流域高质量发展问题的关注显然不够，但是也可能为黄河流域高质量发展开拓出新的空间。

（三）智慧黄河建设为黄河流域高质量发展提供了新的动力

黄河流域高质量发展是新时代人民治黄事业必须破解的重大课题。高质量发展以提高发展质量和效益为中心，是可持续的发展。黄河流域高质量发展要摆脱传统生态保护挤占经济发展空间的观念桎梏，在黄河流域生态保护的过程中开拓出新的经济发展空间，打造新的经济增长极，实现青山绿水向金山银山的转化，从而在黄河治理的理念设计和制度设计上破解黄河流域高质量发展的难题。

智慧黄河建设可以构建一张图式的动态黄河图景，实时动态数据化监测预警黄河流域生态环境变化、河道演变态势，并对相关情况设计科学应对方案，从而变革和提升黄河流域生态保护的理念和效能。智慧黄河建设的市场化机制是运用市场机制推动智慧黄河建设的一种思路和举措，致力于在智慧黄河建设领域构建闭环的投资、盈利、再投资的运营系统，完善黄河流域生态产品的价格形成机制，建立健全智慧黄河建设领域的营收和投入机制，以此形成智慧黄河流域内的良性循环系统，使智慧黄河建设的市场化机制成为推动黄河流域高质量发展的重要引擎。与此同时，智慧黄河建设也为黄河流域市场化机制的建立、运行和完善提供了技术保障。

四、智慧黄河建设推动黄河流域高质量发展的机制构建

黄河是中华民族的母亲河，要保护好母亲河所需资金投入体量很大，以智慧黄河建设为例，现在以计算机技术为支撑的数学模型系统的投入动辄上千万甚至上亿。完善的智慧黄河建设投资体量可想而知，若仅依靠政府投资，智慧黄河的建设必定不能完全有效运转。既然政府难以有效解决，那么就需要引入市场力量进入黄河流域生态保护和高质量发展领域。市场主体都是以盈利为目的的，政府的投资不能满足长期的资金供给需求，因此必须要构建起使用黄河相关生态产品的收费机制，以解决黄河流域投资资金需求量巨大的问题。应该说，这是一种比较理想的理论假设，但是在实践运行中却不仅阻力比较大，而且实现技术限制比较大。智慧黄河建设是实现这样的理论假设最好的技术路线，因此要通过智慧黄河建设构建和完善黄河流域高质量发展的机制。

（一）总体思路

一是建立健全智慧黄河建设推动黄河流域高质量发展的组织体制。形成黄委会平台协调监控、地方政府和各个市场主体竞争参与的组织体系，黄委会在做智慧黄河建设时要着力于打造服务黄河流域的平台，在此平台上预留其它市场主体进入的端口，类似于黄委会做手机操作系统而其它市场主体做APP。二是推动智慧黄河建设成为数字化产业的一个重要分支，进而推动黄河流域高质量发展的市场化机制的形成。三是建立健全智慧黄河建设市场化机制的资金保障机制。如前所述，黄河流域生态保护和高质量发展所需资金体量特别庞大，因而通过适宜的黄河流域高质量发展市场化机制确定黄河流域生态产品价格，进而构建起黄河流域的资金收费和投资机制，建立健全智慧黄河建设市场化机制的资金保障机制；为建立完善的智慧黄河建设市场化机制，有必要由政府主导成立黄河发展基金，并按照合适的比例把资金细分为安全基金、补偿基金、办公基金等，专项基金专项使用。

（二）把智慧黄河建设自身打造为黄河流域高质量发展的增长极

由于泥沙、悬河、断流以及生态等问题存在导致黄河水情特别复杂，黄河也成为了世界上最复杂难治的河流，智慧黄河的建设相对其它大江大河难度也更大，因此在智慧黄河的建设过程中需要攻克更多的技术难关。黄河地跨九省，全长约5464 公里，流域面积约752443 平方公里，需要解决的相关问题很多。黄河流域存在的问题不仅难度大而且数量多，政府单方面力量的投入明显不足，这就需要通过市场化机制的建设引入企业、科研机构以及个人等多种市场主体的参与。在智慧黄河市场化机制建设初期，可以通过市场外包等方式引入多种市场主体的参与。

此外，国家近年来特别重视信息产业的发展，提出了“数字中国”建设。智慧黄河建设要融入到数字中国建设的总盘子当中，打造黄河流域数字产业，形成黄河流域经济增长极，推动黄河流域高质量发展。

（三）通过智慧黄河建设完善黄河流域高质量发展的市场化机制

市场机制是一个有机的整体，它的构成要素主要有市场价格机制、供求机制、竞争机制和风险机制等构成。事实上，黄河流域供求机制早已存在，完善的市场化机制内涵了竞争机制。因此，智慧黄河建设完善黄河流域高质量发展的市场化机制关键是要完善黄河流域生态产品的价格形成机制，还要通过成立黄河发展基金来化解黄河流域生态保护和高质量发展中存在的重大风险。

国家正在研究森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等黄河流域相关生态产品的补偿机制，而生态补偿机制的核心在于确定生态产品的价格，但生态产品的价格不管是在学术研究上还是在实践领域并没有定论，那么一种可行的思路是“以收定支、以支定价”，进而用价格来调节黄河流域高质量发展的重点，即：地方政府或者其它市场主体在用到水、沙等黄河资源时须向黄委会支付费用，以这些黄委会用收费等方式筹集起来的费用作为支付黄河流域相关支出的总费用，进而动态调整森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等黄河流域相关生态产品的价格；为使不同地区的黄河发展有所侧重，可以通过价格差异机制来调节，例如甘南是黄河流域水源涵养区，那么在甘南可以把草原、森林的补偿价格提高进而鼓励各个市场主体在甘南种草种树以保护好甘南黄河流域水源涵养区。

（四）成立黄河发展基金构建智慧黄河建设资金保障机制

成立黄河发展基金对于推动黄河流域生态保护和高质量发展无疑具有极端重要的意义，先期以国家注资的方式成立黄河发展基金（归属黄委会管理），在黄河流域高质量发展市场化机制运行顺畅后逐步减少投入。现阶段，黄河发展基金要规划为四个板块：第一个板块是黄河安全发展基金，用于支持在黄河重点流域开展黄河安全领域的研究和工程建设等，同时探索为黄河安全领域做出贡献的市场主体进行鼓励的价格形成机制，以推动科研院校、各类企业、个人开展关于黄河安全领域的研究和具体工作；第二个板块是补偿基金，用于支持黄河流域生态保护和高质量发展相关的研究和具体工作；第三个板块是重大项目基金，用于支持在黄河流域生态保护和高质量发展重大项目方面的研究和具体工作；第四个板块是办公经费，对于此项经费支出要划定最高比例和最高额度。

五、结语

“黄河宁，天下平”。中华民族的发源地在黄河流域，因此黄河也被称为中华民族的母亲河，但是由于落后的生产方式导致黄河流域生态被严重破坏，也造成了黄河流域水土流失严重的现象。站在新时代的历史方位，黄河流域生态保护和高质量发展成为了黄河流域发展的最强音。推动黄河流域高质量发展，要把智慧黄河建设本身打造为黄河流域高质量发展的增长极，进而通过智慧黄河建设完善黄河流域高质量发展的市场化机制，同时建立健全智慧黄河建设市场化的组织体制、资金保障机制。