行政规范性文件合法性审查中存在的问题及解决路径

向佐群， 邓海林

(1. 中南林业科技大学 政法学院， 湖南 长沙 410004； 2. 湖南湘之说律师事务所， 湖南 长沙 410208)

行政规范性文件，俗称红头文件，2018年，国务院办公厅发布《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(文后简称《通知》)，在国家层面正式对行政规范性文件作出定义：“行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。”[1]对规范性文件概念予以明确，统一了称谓。

行政规范性文件违法形态主要有以下四种：主体越权，少数部门超越自身权限；内容违法，一些行政规范性文件的内容存在擅自增设许可条件，违法设定行政许可、行政处罚，违法增加公民义务，限制公民权利等问题；程序不规范，不依法定程序随意发文；形式不规范，主要是结构有误，引用依据、用语不规范。以上这些问题严重制约了行政规范性文件发挥其应有作用。导致行政规范性文件违法存在的主要原因是对其缺乏有效的监督，虽然我国建立了行政机关及人大的备案制度和行政复议与行政诉讼中附带行政文件审查制度，但是这些制度都是事后监督，并且属于形式审查以及个案审查，缺乏事前审查。为加强行政规范性文件的合法性审查，国务院2018年发布了《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(文后简称《意见》)，对行政规范性文件合法性审查主体、范围、程序、责任等作了较为全面的规定。……