新中国成立初期习仲勋主政西北局民族统战工作述略

徐峰

[摘 要]新中国成立之初，党在民族地区的统战工作主要围绕民族统战而展开，这是巩固民族地区政权和发展民族地区经济的客观需要。习仲勋主政西北局期间，贯彻《共同纲领》，推行民族区域自治；培养民族干部，为地方发展选拔人才；发展民族地区经济，着力改善民生；提出“联合封建反封建”的策略；实行“慎重稳进”的方针；坚持“两个不能改变”的原则；善于总结经验，适时调整政策，积累了宝贵的民族统战工作经验，丰富了党的民族政策实践与统战理论。

[关键词]西北局 民族统战 西北 民族政策

[中图分类号] D 6 1 3 [文献标识码] A [文章编号] 1 6 7 1-2 8 0 3（ 2 0 2 1） 0 3-0 0 1 7-0 8

新中国成立之初，百废待兴，恢复和发展西北经济，开启西北社会变革都需要做好西北的民族统战工作。时任西北局书记习仲勋说过：“西北地区，如离开民族问题，则‘西北’名词即不足存在。因西北为多民族地区……如说西北有特点，则此特点为民族问题。”[ 1] （ P 3 5）和平年代的民族统战工作是个新命题，是全党需要面对和解决的新问题，但可供借鉴的经验并不多。西北局贯彻党中央的指示精神，结合西北地方实际情况，将马克思主义民族政策理论灵活运用到工作中，经过不断摸索，适时总结经验教训，根据实际情况不断调适民族政策，逐渐探索出一条解决西北民族问题的新路，为马克思主义民族政策理论提供了丰富的注解。西北局的民族统战工作为稳定西北、开发西北创造了良好的条件，也为党和国家的民族政策提供了诸多借鉴和参照。

一、新中国成立初期西北局与西北民族问题

西北局是中共中央西北局的简称，它是中共中央派驻西北地区的代表机关，在抗日战争、解放战争和新中国成立初期，西北局结合地方实际贯彻党中央的路线方针政策，为中国革命与建设做出了巨大的贡献。

西北局从1 9 4 1年5月成立到1 9 5 4年1 2月撤销，历时约1 3年。在这1 3年中，西北局作为中共中央局之一，不仅是中共中央在西北地区的代表机关，也是中共在西北地区的最高领导机关，统辖整个西北地区的各项工作。在新中国建立前后，党所面临的形势与任务不同，西北局统战工作的内容各有侧重。在抗日战争时期，西北局的工作主要是建立最广泛的抗日民族统一战线，抗击日本侵略者。在解放战争时期，西北局的主要工作是加强在国民党军队中的统战工作，为中国革命的最后胜利贡献自己的力量。新中国成立初期，西北局工作的主要內容是处理好西北地区错综复杂的民族与宗教问题，为新中国建设事业提供一个安定的民族大团结的环境。这一时期，民族宗教工作是西北局工作的重点，这与当时西北的时局息息相关。

西北是我国地域最辽阔的地区，有3 3 9万平方公里土地，在所辖陕甘宁青新5个省份中有4个省（区）是民族或多民族地区，有回、满、藏、土、蒙古、东乡、裕固、保安、撒拉、维吾尔、哈萨克等将近2 0个少数民族，其总人口数将近7 0 0万，约占全西北总人口的1/4。[ 2]各少数民族之间，由于历史上封建统治阶级的压迫剥削，特别是民国时期国民政府在少数民族地区实行大民族主义政策，剥夺少数民族的政治权利，差别对待不同民族经济和贸易，不断地煽起民族纠纷与仇杀，加之少数民族宗教信仰不同，留下很深的民族隔阂与矛盾。可以说，新中国成立初期，西北地区多种问题交集，民族问题是其核心和根本问题，解决好民族问题是西北稳定与发展的重中之重。1 9 4 9年1 1月1 2日解放军进入新疆，解放西北大功告成，西北局开始着手讨论做好民族地区工作的方针政策，并吸收各民族代表性人物参加政府。

二、习仲勋主政西北局的民族统战实践

（一）贯彻《共同纲领》，推行民族区域自治

民族区域自治是《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定的一项基本政治制度。为将该制度落到实处， 1 9 5 2年8月，中央人民政府制定和颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，对民族地区实行区域自治具体操作层面的问题进行了规定。习仲勋领导下的西北局多次召开各民族人民代表会议，广泛听取少数民族代表人士意见，决定在各级政府机关中大量吸收少数民族成员参与政府各项工作，在一些民族协商机构中少数民族成员比例达到了7 5%以上。西北局由下而上，由小而大，逐步推行，先从民族乡开始，再到区、县、州以及自治区，把推行民族区域自治作为工作中一个重要任务。

在推行民族区域自治的过程中，习仲勋特别注意到民族地区的实际情况，不机械照搬汉族地区的做法和经验，也不把某一少数民族自治区的办法与经验挪用到其它民族地区，而是根据相应民族特定历史背景及现实需要因地制宜制定和颁行民族自治法律法规。在实行民族区域自治的过程中，西北局尤其注意加强、巩固各民族间和同一民族内部的团结。习仲勋说过：“实行民族区域自治就是为在我们国内各民族之间确立一种真正平等和巩固团结的关系。巩固各民族团结便成为实行民族区域自治的主要原则。”[ 1] （ P 8 5）习仲勋积极学习马克思主义民族问题的理论，坚决贯彻执行党中央民族平等政策，在工作中积极纠正汉族的大民族主义倾向、少数民族的地方民族主义倾向，通过贯彻落实党的民族政策团结西北各族群众。习仲勋在各民族干部和群众中加强爱国主义与国际主义教育，加强民族政策教育，采取批评与自我批评的办法，特别是在汉族干部及汉族群众中进行教育并引导他们注意克服大汉族主义或大汉族主义的残余观念。另一方面，为消除各民族间与各民族内部的纠纷和争端，习仲勋采取加强思想交流、政策宣传的方式，召开有各族人民代表参加的团结会、联谊会、座谈会，充分协商，调处抵牾，努力营造各族间团结互助、友爱合作的新型民族关系，打下各民族更加团结、共同建设西北的基础。

实践证明，民族区域自治非常适合新中国成立初期西北地区复杂的民族情况，它对激发西北各族人民的政治积极性与爱国精神，凝聚少数民族群众对新生的中华人民共和国的认同感，加强各少数民族间和少数民族与汉族之间的团结，都有着重大而积极的意义。在民族区域自治这一新的政治制度下，自治机关和人民之间联系紧密，各少数民族政治、经济、文化等良好有序发展，促进了西北的稳定与和谐。

（二）培养民族干部，为地方发展选拔人才

大力培养干部，满足西北及全国的需要，是西北局当时的另一个重要任务。干部是完成党的任务的决定性力量，没有足够多的优秀干部，要解放、接管西北地区和建立人民政权，搞好西北的工作，特别是在少数民族集中地区开展工作，是不现实的。在民族地区，培养少数民族自己的干部，“在民族工作方面，没有别的事比这件事情更为重要的了”。习仲勋曾说过：“要有大批的当地民族干部积极起来参加各方面的工作，要有一批各民族的充分领会了中国革命经验的，用马列主义、毛泽东思想将自己头脑武装起来的革命骨干，去全心全意地为本民族人民群众服务，并逐渐地担负起各少数民族地区革命事业的领导责任。可以说，只要这个问题解决了，各少数民族的彻底解放，政治、经济、文化的发展和进步，就等于十分之九获得解决了。目前，大量培养民族干部，用中国革命经验，用马列主义、毛泽东思想，去教育各地民族干部，积极地为各少数民族的彻底解放，为各民族的共同发展和进步，创造一个最基本的条件，即干部条件，是各地共产党和人民政府的迫切任务。”[ 1] （ P 9 4）

西北作为老根据地，在新中国成立前曾经为全国支援了三批干部，抢占东北、南下、进入四川，都有西北根据地干部的身影。新中国成立后，面对西北广袤的地域、复杂的民族环境，西北的干部缺额很严重，特别缺适应民族地区工作的干部。经请示中央，在习仲勋的直接领导下，在各地人民政府和学联的积极配合下，华北、华中、华东一批大、中学校青年学生、教师，还有为数不少的专业技术人员经过严格挑选，作为建设大西北的后备干部，在培训三四个月后就分配到西北五省各地开展工作。[ 3] （ P 1 3-1 4）这批人在西北解放初期的经济、文化、社会建设的各行各业都发挥了很大作用，有的后来还当上了省一级重要领导。为了使西北的干部结构更趋于合理，在大量招收青年学生的同时，习仲勋恳请中央在老解放区抽调一批区以上干部以及一批农田水利、商贸财经、医药卫生、司法政务、广播宣传等专业干部1 0 0 0余人进入西北。大批知识分子进入西北干部队伍，有效解决了西北干部严重短缺的现实问题，为西北干部队伍建设输入了新鲜血液，优化了干部队伍文化知识结构，提高了干部队伍素质。

同时，西北局也发扬自力更生精神，开办了行政学院、民族学院、职业学院、医药学校、新文字干部学校等专业学校，努力培养自己的地方干部，还有中央西北局党校也培养了大批行政干部和民族干部。为适应民族区域自治发展的需要，在党中央毛主席的指示下，西北局先后在陕西、甘肃、宁夏、新疆、青海五省开办少数民族干部训练班，在少数民族杂居地区因陋就简举办少数民族干部轮训班，为民族地区培养了大批少数民族干部。[ 4] （ P 5 0）

（三）发展民族地区经济，着力改善民生

新中国成立初期的西北地区属于生产条件差，经济落后的地区。生产条件差，体现在地理上山地多，土壤贫瘠，且交通落后，运输困难。经济落后主要体现在生产工具简陋，技术水平低下，工农业产品剪刀差，粮价低廉，商品经济极不发达，少数民族生活困顿。鉴于此种情况，习仲勋主政下的西北局大力帮助各少数民族恢复生产。在农业区，整修水利，扩大耕种面积，并注意改良农作法。少数民族的公粮负担，依据各地实际情况，改善征收办法，务求手续简便。在畜牧业地区，国营贸易机关在各民族地区进行公平自由贸易，收购各民族群众的土产如毛皮、肠衣、青稞、药材等，同时向当地运售生活必需品，税收工作则特别注意简化税则及征收手续，并注意逐步推广兽医防治工作，积极扶助各少数民族工商业的发展。

集中力量搞好公平贸易、医疗卫生，恢复和发展学校教育，是习仲勋在实践中摸索出来的联系各族人民特别是牧区群众，开展牧区各项工作的有效办法。西北局在习仲勋的指示下首先选择一些县级机关所在地，设立贸易分公司和医疗队，并附设创办一所民族小学，吸收少数民族子弟入学。其次，习仲勋有计划地组织贸易小组和医疗小组，携带留声机、图书、相片、电影等多种形式的宣传品，深入牧区少数民族毡房进行公平交易，注意宣传政策，了解地方情况，团结群众，发现与培养热心为少数民族群众服务的积极分子。[ 5]发展民族经济，改善民生实际上是一个很大的社会改革工作，考虑到少数民族的理解和接受程度，习仲勋采取医疗队、宣传队、创办学校等多种方式楔入民族地区，不但使少数民族群众感受到党和人民政府对他们的关怀，增加他们对祖国的热爱，更提高他们的科学知识，逐渐使其自觉地摆脱封建势力和宗教迷信的影响，最终实现民族地区经济发展的目标。

考虑到新中国成立初期的国际国内环境，习仲勋还有计划地以抗美援朝保家卫国运动为契机，教育少数民族人民热爱自己的民族和祖国，增强自尊心和自信心，加强对帝国主义本质属性的认识，發动大家起来积极协助肃匪反特，完成各项任务，巩固民族团结。这一运动的进行，与当时各项生产实际如民族地区贸易、医疗、农业区的减租土改、交公粮等相结合，以达到“润物细无声”的发展民族地区经济及改善民生的目的。

三、习仲勋在西北局的民族统战经验

（一）“联合封建反封建”的策略

1 9 5 2年5月，习仲勋在主持西北局工作期间，通过对马克思主义民族政策理论的活学活用，提出了著名的“联合封建反封建”的观点。同年，他在给中央的报告中，对之进行了详细的阐释：“民族问题当前矛盾的主要方面在哪里？就在这些上层。联合这一部分封建势力来反对另一部分封建势力，可以说是那里的矛盾的特殊性。这一部分封建用赞助土改或反对土改，来换取我们‘改得和平些’，以及在宗教方面，在关系他们自身某些方面来换取我们的某种妥协。我们呢，就用‘和平些’和某些必要的妥协，去换取发动群众的较好条件，保存一部分封建，搞掉大部分封建。不换是什么也得不着的。一切可以争取来帮助土改（至少不反对土改）的力量，都务必争取联合过来。”[ 6] （ P 2 0 9）这是在特殊时期采取的一种特殊政策，符合当时解决西北民族问题的客观需要，即为了减少西北地区土改的困难与助力，政府先通过团结和争取少数民族宗教界上层人士，疏通广大少数民族群众的思想工作，让土改政策得以顺利在民族地区开展下去，然后通过下层倒逼上层，最后完成整个民族地区的土改任务。

这是以习仲勋为首的西北局领导对马克思主义民族理论与民族政策的消化汲取与再创造，对毛泽东同志统一战线理论的透彻理解与灵活运用。解放前，因为长久形成的民族隔阂，少数民族与汉族之间不仅不能和谐共处，还矛盾重重，纷扰不断，经常兵刃相见。特别是在中华人民共和国成立前，以蒋介石为首的国民政府搬弄是非，刻意挑拨离间各少数民族与共产党之间的关系，他们大多对共产党充满敌意，对新生的人民政权充满误解与疑虑，这为党在西北地区顺利开展工作造成了诸多不便。新生的人民政权如何在民族地区立稳脚跟，民族工作如何开展，如何博取少数民族群众的信任与支持，这些问题是建国伊始西北局不得不考虑和解决的一个重头问题。以习仲勋为主要负责人的西北局领导，克服重重困难，置個人安危于不顾，通过一部分少数民族开明人士的牵线搭桥，深入少数民族聚居地区，尽最大努力争取少数民族上层人士的理解与支持，积极与他们交心交朋友。经过多方努力，部分少数民族上层人士开始与中共对话，在习仲勋同志的人格魅力感召下，他们的态度或赞同中共政策，或保持中立，至少做到不反对中共土改政策。当然，为了争取少数民族上层人士的谅解与支持，习仲勋在民族政策上采取了有条件的适当让步，在少数民族地区从下至上掀起土改运动，出于和平稳定考虑，有时候还得对少数民族上层人士的土改工作进行延缓或者暂时不动的策略。这是习仲勋“保存一部分封建，搞掉大部分封建”的内涵。这个创造性的策略，符合“即联合又斗争”，求同存异的统战思维，为稳定西北、开发西北创造了良好的条件，得到了党中央和毛泽东的首肯。

联合封建反封建是马克思主义民族理论与中国民族地区实践相结合的一次探索，也是对毛泽东同志统战思想的一次灵活运用，丰富和发展了党的统一战线理论。我国一部分少数民族地区，包括藏族、回族等民族地区和牧区，就是采取这种自上而下和平协商然后再自下而上改革推动的办法，完成了由新民主主义社会到社会主义社会的伟大历史转变。同时，争取团结了一大批民族宗教方面的代表人士，同他们建立了长期合作的良好关系。应该说，这是中国共产党人对马克思主义民族理论的重大贡献。

（二）“慎重稳进”的方针

由于我国少数民族内部关系复杂，历史上与汉族隔阂较深，加之别有用心的西方国家和国民党的挑拨离间，他们对中国共产党有许多疑虑。因此，在新中国成立初期，中央对少数民族地区的工作采取了“慎重稳进”的方针。首先用三、五年的时间，积极培养与大批提拔各少数民族自己的干部进行各种工作，动员群众、教育群众，以促进各少数民族和民族内部相互间的友爱团结。然后，在各少数民族人民群众政治觉悟普遍提高的基础上，在其本民族人民自愿的原则下，去进行各种必要的改革，并进而全力发展各族群众的经济、文化事业，共同建设西北。

在“慎重稳进”的方针指引下，西北局在少数民族地区循序渐进做了八项工作。（ 1）发动各民族广大群众积极协助人民解放军和人民公安部队继续消灭土匪、特务和破坏分子，安定社会秩序，保证人民安居乐业。（ 2）开展广泛的宣传工作，宣传《中国人民政治协商会议共同纲领》、民族平等政策，宣传中央人民政府和西北局关于民族政策方面的各种具体规定，宣传各族群众劳动、团结、进步的事迹。（ 3）充实和建立各民族各阶层人民联合政府，逐步实行民族区域自治。（ 4）积极恢复与发展各少数民族地区人民群众的生产事业。（ 5）大力发展少数民族地区的文化教育事业，教育制度和课程内容，暂时维持原状，并采取谨慎、稳妥的办法逐步加以改进。少数民族群众的宗教信仰和宗教活动，悉依自愿，政府不加干涉。（ 6）调处和消弭民族纠纷，继续加强团结。在多民族杂居的地方，习仲勋高度重视各民族之间、各族内部的纠纷，谨慎调处，并从调解个别事件，进而深入了解当地民族纠纷之社会的、历史的根源，寻求永久消除纠纷的办法，并藉以教育各族群众提高觉悟。（ 7）在进行上述工作的基础上，建立和发展各少数民族地区的群众组织，充分调动和发挥少数民族群众的政治参与热情。（ 8）努力提高在少数民族地区工作的干部素质，批判汉族干部中的大民族主义思想残余，要求汉族干部必须主动和积极帮助各少数民族干部，与各少数民族干部密切团结，互相学习，共同努力，共同做好民族地区的工作。[ 2] （ P 3 1-3 2）

（三）“两个不能改变”的原则

民族问题是西北工作的主要问题，解决好民族问题，就抓住了西北工作中影响全局的关键问题。处理民族问题是一项艰巨的挑战，也是一项繁重的政治任务。习仲勋郑重提出处理西北民族问题“两个不能改变”原则：“就其全过程而言，必须充分发动群众，这是不能改变的；又必须以促进和加强民族团结为主题，这也是不能改变的”。[ 7] （ P 1 1 2）西北环境的安定和社会的建设，都是搞民族工作，要把各民族的工作搞好，全赖各民族的广大群众。发动群众，就是要深入到各民族劳动群众中，与之建立直接联系，分步骤分阶段适时启动民族地区的社会改革。习仲勋认识到，西北少数民族地区或民族杂居地区任何改革都不能过急过早，要注意到少数民族地区的觉悟程度和理解程度，如果简单地发动汉人批斗少数民族地主，就会被坏人利用来挑拨民族关系。对各民族间的纠纷，习仲勋采取协调调解办法，对少数民族群众性的骚动，以和平方式政治解决为主，努力做好少数民族群众的思想疏导工作。

由于历史、社会原因和旧时代的民族压迫政策，西北各民族存在着多年来的民族隔阂问题，影响了经济文化各方面的发展，调解民族纠纷，加强民族团结是西北一个重要的政治问题。习仲勋对西北民族团结问题有深刻的认识：“过去和今天在我们西北工作的人，谁要是忽视了民族问题，谁就忽视了西北的实际情况；谁要离开了民族团结的问题，谁就不是在西北这个地方工作，也就不是从西北工作出发。西北这个地方是几十种民族合作的大家庭，在西北服务和生活上是必须注意这个民族问题，这是一个重要的政治问题，任何人离开了这个东西就要犯错误。”[ 1] （ P 4 7）习仲勋主政西北局，通过不断地实践摸索，充分把握政策的原则性与灵活性，根据少数民族群众在各个时期不同的觉悟程度，不断调整政策偏差，逐步实现了西北各民族的大团结。

（四）善于总结经验，适时调整政策

新中国成立初期，习仲勋主持西北局工作的四年时间里，非常重视马克思列宁主义、毛泽东思想的学习，从实际出发把中央的政策与西北实际情况结合，在工作实践中勇于摸索开拓，灵活运用政策，开创了民族宗教工作的新局面。但西北民族问题与宗教问题、阶级问题纠结在一起，比较复杂，历史积因较深，加之党在和平年间的民族统战经验不够丰富，在民族宗教工作中还是走过一些弯路，暴露出一些问题。主要就是：对西北当地民族情况及其特点了解与重视不够，有些外来干部不从具体实际情况出发，硬搬汉族地区的一些工作经验，工作中存在着简单方式、急躁情绪，还有很多汉族干部自觉或不自觉的存在着大民族主义的思想残余。有些地方的汉族干部认为少数民族干部缺乏素质，文化不高，资历又浅，没有工作能力，完全是因为少数民族的身份而当干部，因而对培养和提拔少数民族干部，没有引起足够的重视，许多干部认为少数民族的风俗习惯是生活细节无关紧要，有些贸易、税收机关，没有很好倾听当地少数民族群众的意见，改善自己的工作方法，还有某些社会民主改革事业，不照顾当地群众觉悟程度，做得过早或不适当，某些干部有严重脱离群众的强迫命令作风等。[ 8]

习仲勋曾多次召开各族代表人物和民主人士座谈会，让大家畅所欲言，多提意见，多交流思想，再次重申党的民族宗教政策，高度重视检查和開展民族统一战线工作，进一步加强各民族内部的团结。首先，习仲勋批评了民族工作中存在的大民族主义和狭隘民族思想，让干部多了解多学习民族政策，在实践中多锻炼多积累经验。其次，以习仲勋为首的西北党政军负责人以诚相待，以恩感化，凭借着远大的眼光、坦荡的襟怀、博大的爱心，与各少数民族上层人士真诚共事，使他们感受到中国共产党真正是少数民族的大救星，通过做好少数民族上层人士统战工作进而达到联系广大少数民族群众的目的。此外，为打破政府工作人员间地域壁垒和民族壁垒，习仲勋严厉批评了汉族干部与少数民族干部中存在的山头主义、关门主义与小集体主义倾向，要求汉族干部多和少数民族干部交流沟通，并在实际工作中尊重少数民族干部的风俗习惯与宗教信仰，同时也要求少数民族干部注意防止地方民族主义或狭隘民族主义倾向。经过召开多次民族统战工作会议，广泛听取各方面人士的意见，特别是听取基层政府的民族工作报告，习仲勋善纳雅言，倾听民族群众呼声，积极慎重执行民族政策，并不断根据实际工作情况调整各项政策，尽可能减少政策在民族地区推行时“水土不服”而导致的偏差。

总之，新中国成立初期，因为经济、政治和历史、宗教等各方面的原因，西北形势呈现复杂的态势，以习仲勋为首的西北局抓住了西北民族问题的核心问题，集中力量做好民族团结工作，迅速安定了西北局势，并为西北经济发展和社会改革提供了一个稳定的社会政治环境。习仲勋主政西北局时期在实践中探索出来的思路与方法，对解决民族问题卓有成效，特别是高度重视与兼顾少数民族群众觉悟程度与民族地区实际情况，慎重稳进推行各项政策的做法与经验，极大丰富了党的民族政策实践与统战理论，是马克思主义民族理论同中国具体国情相结合的光辉典范。

参考文献：

[ 1]中共中央统战部、中共中央文献研究室编.习仲勋论统一战线[M].北京：中央文献出版社， 2 0 1 3.

[ 2]汪锋.西北目前民族工作情况和任务———汪锋主任在西北民族事务委员会第一次全体会议上的报告[ J].甘肃政报， 1 9 5 0， （ 0 4）.

[ 3]石杰，司志浩.在西北局的日子里[M].西安：陕西师范大学出版社， 2 0 1 3.

[ 4]中共中央文献研究室，国家民族事务委员会.毛泽东民族工作文选[M].北京：中央文献出版社， 2 0 1 4.

[ 5]西北局统战部.今后少数民族工作的重要任务[ J].党内通讯， 1 9 5 1， （ 6 9）.

[ 6]习仲勋文选[M].北京：中央文献出版社， 1 9 9 5.

[ 7]何载.红旗漫卷西北高原：缅怀习仲勋在西北[M].北京：中共党史出版社， 2 0 1 3.

[ 8]武都地委召开民主人士座谈会检查民族统一战线工作[ J].党内通讯， 1 9 5 2， （ 1 1 4）.

责任编辑：李艳霞