“形式主义管理”：本质、危害与治理路径

于健慧

摘要：“形式主义管理”是国家治理体系和治理能力现代化进程中的一大顽疾。它所带来的管理非理性、管理体制与管理权力的异化、管理的被动性等问题，抑制了管理功能的正常运行和作用发挥，阻碍了经济社会的发展与人民福祉的提升。治理“形式主义管理”应系统施策、标本兼治，重点围绕强化干部队伍使命意识与责任意识、提升干部考核评价的科学性与系统性、建设学习型干部队伍等方面展开。

关键词：形式主义;形式主义管理;干部作风;治理路径

中图分类号：D63    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2021）06-0151-005

党的十八大以来，习近平总书记就如何克服形式主义、官僚主义作出一系列重要指示。2019年，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，旨在解决困扰基层的形式主义问题，切实为基层减负，为基层干部松绑，激励广大干部担当作为。尽管如此，形式主义仍然屡禁不绝，特别是“形式主义管理”的异化性及其对经济社会发展所产生的消极影响，使其成为国家治理体系和治理能力现代化进程中亟需解决的问题。

一、“形式主义管理”的本质

形式主义的本质在于只重形式不重内容、只重过程不重结果，或只重结果的工具价值，而不重结果的实质价值。管理中的形式主义必然导致“形式主义管理”。“形式主义管理”的本质在于管理主体背离管理的使命与责任，将管理过程以及管理手段、管理工具的运用等同于管理本身，即为管理而管理。“形式主义管理”的实践特征为形式主义地开展工作成为一种工作方式，管理教条主义、经验主义，对上级制发的制度、规定与指示照抄照转，对下级工作的开展缺乏应有的指导、只求结果不重过程;对苗头性问题视而不见，对工作中出现的失误推诿以逃避责任;对无法逃避的责任，则以认识不足、重视不够来轻描淡写地加以搪塞，而不深刻检省自身的思想根源与能力缺失。

管理的价值性与目标性决定了真正的管理必须基于社会实践所具体承担的使命与责任，以及履行使命与责任的特性来选择管理对策，实施相应的管理，进而达成相应的社会实践目标。“形式主义管理”所导致的管理职责悬置背离了管理谋事、成事的实践特质以及服务于社会实践和人的发展的本质诉求，置社会实践的开展于无序或无法状态，导致社会实践难以达成预期目标或难以满足社会发展的诉求。

“形式主义管理”形成的直接原因在于管理手段、工具运用的异化。社会实践及其管理需要运用相应的手段。现行组织管理体制出于保障社会实践及其管理规范、有序运行以及目标实现的考虑，赋予组织管理者运用各种管理手段、管理工具实施管理的权力。管理目标与管理价值实现对管理过程的依赖性决定了其对管理过程的应然性诉求，即管理过程必须是有序的、规范的、富有针对性的，换言之，管理过程必须是有效的。实现这一点，要求管理主体必须科学地选择和运用管理手段与管理工具，并严格按照具体管理手段与管理工具所明确的指导思想、原则、机制、目标等对社会实践进行规范管理，以发挥管理手段与管理工具对管理主/客体的激励与规范功能。

工具理性告诉我们，任何一种管理手段与管理工具的功能限域与运用规范都是明确的。从具体管理手段与管理工具的功能以及管理的需要出发，组合性地选择并规范地运用管理手段与管理工具，成为有效管理的基本前提。一旦形式地运用管理手段与管理工具，必然导致管理手段、管理工具运用的异化，并最终导致管理的异化。在现实中，形式主义地运用管理手段与管理工具，如照抄照转上级文件或移植他人文件、缺乏落实上级精神措施的会议、走马观花式的考察、留痕式的工作检查等方式导致工作阻滞、效率低下。对此，2018年11月26日，习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时强调：“要把干部从一些无谓的事务中解脱出来。现在，‘痕迹管理’比较普遍，但重‘痕’不重‘绩’、留‘迹’不留‘心’;检查考核名目繁多、频率过高、多头重复;‘文山会海’有所反弹。这些问题既占用干部大量时间、耗费大量精力，又助长了形式主义、官僚主义。”[1]有学者对“痕迹主义”的阐述也较好地说明了这种异化：“随着痕迹管理在更多领域和环节的应用，痕迹管理出现了显著的异化情况。概括来说，痕迹管理的异化表现为事事留痕，处处留痕，痕迹超越工作内容本身，痕迹管理变成了痕迹主义;痕迹的出现不是自然而然的过程，而是刻意获取工作过程中的相关资料和工作开展或实施的事实依据。”[2]本来以过程管理为导向的痕迹管理，在这里却异化为痕迹主义式的管理，成为懒政的“合理”借口。因此，形式主义地运用管理手段与管理工具，其结果必将是整个管理系统的低效率。

“形式主义管理”形成的根本原因在于管理使命意识、职业精神缺失所导致的管理异化。管理的初衷在于通过对社会实践的管理来发挥社会实践的实质价值与工具价值。实现这一点，要求管理者必须树立使命意识，立足最广大人民自由全面发展对所在领域社会实践及其管理的诉求，以及管理者所在社会实践领域的职业特征所要求的职业精神来思考和选择管理对策，选择并运用有针对性的管理手段与管理工具实施管理，以确保管理目标的实现和管理价值的达成。管理者的使命意识与职业精神一旦出现问题，管理的目标性与价值性必然受到削弱。一旦管理者背离管理的初衷而把管理视为谋取个人利益的工具或者实施无目的管理，管理过程的针对性、规范性与方向性必然出现问题，管理的有效性无法保障，“形式主义管理”便在所难免。

二、“形式主义管理”的危害

“形式主義管理”对管理本身，进而对建立在管理基础上的社会实践造成系统性危害。“形式主义管理”的直接危害在于：“形式主义管理”导致管理体系、管理机制等实践功能出现程度不同的失灵，甚至异化，其结果是管理主/客体对管理价值与功能的认知与认同不可避免地出现非理性情形，进而造成管理面临合法性危机。随之而来的是管理实践的权威性被消解，管理效能无法充分实现，管理对社会实践的平台保障功能也无法有效发挥。“形式主义管理”的间接危害在于：建立在管理基础上的社会实践因得不到管理的有效支撑与保障而在社会实践方向、目标确定及其实现对策选择、实践动力等方面出现问题，从而降低社会实践效率、延缓社会实践发展。尤其是面对社会中的风险隐患，“形式主义管理”常常因漠视问题苗头而贻误有效应对问题对策的启动，从而酿成重大社会风险，甚至社会危机。

具体而言，“形式主义管理”的危害主要表现为三个方面。

1.“形式主义管理”导致管理实践的非理性化。管理的平台化决定了任何社会实践的发展均建立在管理所提供的保障基础之上，而管理的理性化则要求管理主/客体必须认同管理权威性，并严格按照管理手段与管理工具所明确的管理方向、管理目标以及管理规范来实施管理行为，以确保管理功能得以有效发挥。“形式主义管理”从根本上瓦解了管理理性化的根基，导致管理实践的非理性化。管理主体形式主义地运用管理手段与管理工具，从根本上消解了管理理性化的实践逻辑，导致管理手段与管理工具的预期实践功能无法正常发挥，管理的可预期性无法实现，管理过程与管理结果变得不可控制。随之而来的是管理权威性下降，管理主/客体对管理价值与权威性的认知不可避免地陷入非理性状态。一旦至此，管理过程便成为管理者个人意志展现的过程，无论是管理主体还是管理客体均会根据自身意志，以及个体或群体功利追求来对待管理的情形，管理的规范性无法体现，管理呈现明显的自发性与自为性。

在现实中，管理主/客体知行分裂、言行不一情形是管理非理性的真实体现。如，一些领导干部形式上运用决策原则、决策体制、决策机制，实则是用个人意志来左右决策结果，致使决策的科学性根基被瓦解;还有一些领导干部出于追求自身“政绩”的考虑，随意推翻前任决策部署，“新官不理旧账”现象频频出现所导致的管理缺乏连续性极大地削弱了管理效率与效益的根基，社会发展质量与效益难以得到应有的提升。

2.“形式主义管理”导致管理权力与管理体制的异化。管理权力是管理功能发挥、管理效能实现的根本保障。现代管理所遵循的职、责、权、利相统一原则，其内在逻辑在于从管理有机性出发来确定管理规范，以发挥管理的激励性，确保管理功能与管理效能的实现。管理权力配置的这一逻辑遵循意味着应立足管理职能与管理责任履行的需要配置管理权力、履行管理权力，立足管理价值与管理功能实现的诉求理性地运用管理权力。只有这样，管理权力配置的初衷才能得以实现。然而，“形式主义管理”背离了管理理性化对管理权力配置与运用的初衷，管理主体形式主义地选择和运用管理手段与管理工具，导致管理权力运用的出发点、过程背离了管理的内在诉求与规范，客观上必然导致管理权力运用的异化。一旦至此，管理权力必然成为管理主体追求自身功利的工具，甚至成为腐败的手段。在现实中，上级管理机关、领导干部凭借手中的权力向下级组织或工作人员转移管理责任，导致下级因缺乏必要的履行责任的资源保障而无法履行所承担的责任，从而出现责任履行缺位的情形。

管理的体系性赋予管理体制以有机组织功能，即通过管理体制功能的发挥统一管理主/客体的思想与行动，为社会实践及其管理的开展提供制度、资源保障，维系社会实践及其管理秩序，保障社会实践及其管理目标的达成。只有做到这一点，社会实践及其管理的分工合作性才能得以实现，社会实践及其管理所追求的价值与目标才能在管理上下级之间、管理部门与被管理部门之间通过职责履行的有效协调与互动而达成。上級管理主体一旦出现转移责任情形，必然导致上下级同时出现责权配置失衡，管理体制所保障的管理体系性以及建立在管理体系之上的制度供给与资源保障失效，下级或管理对象因不具备上级转移过来的职责所需的权力及相关资源保障，无法有效地履行上级转移下来的责任，从而导致管理责任履行的缺位。

与此同时，一些领导干部对下级管理采取“只要结果，不看过程”的领导方式，致使有些下级出于自我保护的考虑而形成只唯上的心理与行为，对此，有学者指出：“基层既是形式主义的直接受害者，在一定程度上，也是直接参与者。虽然基层干部很多时候是被裹挟，但也不乏为了投‘上’所好故意为之的情况”[3]，从而破坏了管理有效开展所需要的规则意识、纪律意识氛围，使管理面临无序风险。面对上级的“形式主义管理”，下级尤其是基层单位，常常采取形式主义方式应对，其结果是下级对管理情形的反映失真，由此带来的是上级管理机关决策无效性风险明显加大。

3.“形式主义管理”的被动性极大地弱化了管理功能的发挥，制约了经济社会发展。“形式主义管理”基本特征在于对自身管理所面对的实际情形要么视而不见，要么缺乏对管理情形科学、系统的分析研判，本本式、教条式地执行上级的决策部署与制度规范，或将上级、他人的管理对策移植为自己的管理对策，其结果导致管理不是主动发现问题、应对问题，而是被动应付问题。由此带来的是，管理所面对的苗头性问题演变成普遍性问题、瓶颈性问题长期得不到解决，管理抓不住机遇，解决问题不及时，甚至采取运动式应对问题策略，导致解决问题的管理成本与社会成本不断攀升，严重的甚至酿成一定程度的社会风险。这一切的直接后果是经济社会发展受到阻碍，人民福祉的提升受到抑制，党所确定的发展战略目标的实现面临更大的挑战。

管理的现实性与实践性决定了有效的管理必须主动发现问题、及时解决问题。“形式主义管理”所引发的各种“作为性”问题致使管理丧失主动性，各种“民不举官不究”情形不断滋生。由此引发的各种问题导致管理责任缺失与管理实践功能明显下降，甚至酿成社会危机。

三、“形式主义管理”的治理路径

党的十八大以来，习近平总书记对整治形式主义、官僚主义始终高度重视、要求一以贯之;党的十九大后又多次作出重要论述和指示，要求全党充分认识形式主义、官僚主义的长期性、复杂性、多样性、变异性，并坚决与之进行斗争。[4]2020年5月，习近平总书记连续两天发表重要讲话强调，要“坚持不懈反对和克服形式主义、官僚主义”“要转变工作作风，坚持实事求是，尊重客观规律，把更多力量和资源向基层下沉，在务实功、求实效上下功夫，力戒形式主义、官僚主义”。但“形式主义管理”生成原因的多样性及其存在的惯性决定了治理“形式主义管理”必须系统施策、标本兼治，不仅要解决“形式主义管理”的思想基础问题，注重从管理机制入手来抑制“形式主义管理”生发的可能性，还必须解决管理主体的管理能力问题，为治理“形式主义管理”提供人力资源支撑。

（一）强化干部队伍使命意识与责任意识，为治理“形式主义管理”提供思想基础

“形式主义管理”的思想根源在于管理主/客体使命与责任精神的缺失。为此，强化管理主/客体使命意识与责任意识，建设一支富有使命精神、勇于担当作为的管理队伍与员工队伍是治理“形式主义管理”的重要前提。为此，必须严把干部队伍入口关，在干部录用、遴选以及干部提拔、晋升过程中对人选进行规范的“德”的考评，尤其是对政德、职业道德进行严格考评，确保所选对象的思想素养符合干部队伍建设的需要。在干部激励对象的选择与确定过程中强化德的标准，确保激励对象真正富有使命与责任担当精神，对背离使命与担当精神并给组织实践及其管理带来明显负面结果的，给予应有的负激励。同时，规范地发挥干部降职、降级以及辞退机制的作用，基于干部年度考核结果，适时启动相关机制对相关干部进行职务调整，用好正反两面镜子[5]，以达到“能者上，庸者下”的目的，保证干部队伍的纯洁性。

（二）提升干部考核评价的科学性与系统性，为治理“形式主义管理”提供机制保障

有效治理需要良好的制度支持。[6]“形式主义管理”之所以在一些地区和部门长期存在，原因之一在于干部考核评价的规范性以及干部考核评价结果的作用没有得到应有的体现，这也为“形式主义管理”的存在，甚至不断滋生、蔓延提供了土壤。因此，严格执行干部考核原则与标准，应当对搞“形式主义管理”的干部的业绩作出客观公正的评价，并形成考核结果对干部激励与职务调整的推动机制。只有从机制入手，才可能对建立在权力运用异化或失范基础上的“形式主义管理”进行有效的制约。唯有这样，才能够做到既对搞“形式主义管理”的干部形成威慑作用，又对其他干部产生警示作用。

完善干部考核评价标准，提高干部考核评价的针对性与有效性，是治理“形式主义管理”的内在诉求。对干部的考核评价，必须立足干部肩负的使命与责任，立足干部岗位职责，将干部“该干什么、怎么干以及应取得的工作结果”作为干部考核评价的对象，而不能将“干部干了什么、取得了什么结果”作为干部考核对象。如此，才能有助于通过干部考核发现干部工作中存在的差距或问题，以此激励干部科学、规范地运用管理手段与管理工具履行职责，力争完成组织管理预期的工作业绩。

在考核评价技术方面，应运用大数据来提升干部考核评价的科学性与系统性，从根本上提高干部考核评价的客观性，发挥干部考核评价对干部的激励作用。有效地运用大数据技术，既可以对干部工作全过程的合规性、针对性以及工作取得的成效进行评价，又可以对干部工作的过程与结果进行历史比较，从而弥补传统考核评价方式对干部工作过程缺乏有效掌握的局限性。同时，借助于数据之间的关联性，还可以对数据所揭示或反映的干部工作的规范性、创新性进行评价，从而解决传统干部考核评价对干部“德”的考核所存在的不同程度的虚化或弱化问题。做到这一点，既可以对“形式主义管理”形成有效的威慑，又可以激励干部切实提高履职的针对性与有效性。

（三）建设学习型干部队伍，为治理“形式主义管理”提供人力资源支撑

能力是保障从业人员规范、有效履职的物质基础。干部的能力一旦无法达到履职要求，出于自利、自保的考虑，必然采取“形式主义管理”方式以遮掩自身能力不足的局限。[7]习近平总书记曾多次讲到领导干部要克服本领恐慌和能力不足问题。因此，有针对性、持续地推进干部队伍能力建设是从机制上消解“形式主義管理”的必然要求。党的十八大以来，“形式主义管理”问题备受党、政府以及社会的高度关注，重要原因在于：随着“五位一体”发展战略的实施、供给侧改革的深入开展、网络社会管理所面对的管理技术变革，管理复杂性、风险性日趋增强，尤其是国家治理体系和治理能力现代化建设，管理的责任性越发凸显，管理面临越来越大的挑战。在这种情形下，干部因自身工作能力的不适应而出现“形式主义管理”的情形明显增多。有鉴于此，干部队伍建设除了注重思想、纪律与作风建设外，还必须着力提升干部的辩证思维能力、应急管理能力、大数据运用能力、理解和执行上级决策部署能力以及专业精神、专业思维和专业技能等专业能力。

为此，应实施干部能力建设工程，综合发挥干部评价、培训机制以及民主管理机制的作用，推动学习型干部队伍建设。建立并实施干部能力评价机制，定期对干部能力进行综合性评价，并将评价结果运用到干部考核与提拔使用之中;科学实施干部分类培训工作，将提升履职能力作为干部培训计划的重要内容，充分发挥民主管理与民主决策机制的作用，充分发挥智库、专家的参谋咨询作用，加大涉及公共利益的重要制度与政策制定过程中公开征求民意的力度。

结 语

“如何有效克服形式主义是国家治理体系和治理能力现代化进程中要直面的难点问题。”[8]而治理“形式主义管理”问题，则是一项系统工程，具体来说，应注意处理好以下四个方面的关系：一是必须树立持久战的思维，力避运动式思维与运动式治理，因为它有可能造成新的形式主义;二是必须采取自上而下与自下而上相结合的方式，在解决领导机关“形式主义管理”问题的同时，推动下级机关尤其是地方机关“形式主义管理”问题的解决;三是解决好干部向上负责和向基层负责、向人民负责的关系，只有注重于向基层负责、向人民负责，才能从根本上解决形式主义治理问题[9];四是既要注重发挥思想教育的思想引导功能，更要注重发挥管理机制的激励与保障功能。

参考文献：

[1]习近平在中共中央政治局第十次集体学习时强调 严把标准公正用人拓宽视野激励干部 造就忠诚干净担当的高素质干部队伍[N].人民日报，2018-11-27（01）.

[2]邢成举.痕迹管理异化与脱贫攻坚中的目标转移[J].贵州社会科学，2019，（6）.

[3]刘良恒.破除基层形式主义，须久久为功[J].半月谈，2019，（3）.

[4]杨巨帅.坚决同“党的大敌、人民的大敌”作斗争——深入学习习近平总书记关于整治形式主义、官僚主义重要论述[J].中国纪检监察，2018，（20）.

[5]胡永新，曹坤.建立不忘初心、牢记使命的制度研究[J].江西师范大学学报（哲学社会科学版），2020，（5）.

[6]曾明，陶冶华.制度优势如何向治理效能转化？——基层运动式治理的新思考[J].湖北大学学报（哲学社会科学版），2021，（3）.

[7]郝宇青.基层督查检查泛滥的成因[J].人民论坛，2020，（5）.

[8]叶敏.竞争、维持与整合：形式主义的多源流产生机制[J].行政论坛，2021，（2）.

[9]人民论坛“特别策划”组.官场形式主义为何顽固[J].人民论坛，2013，（27）.

（责任编辑 吴 楠）