国有林场财政补助相关问题的思考

曾露阳

随着事业单位管理模式全额拨款、差额拨款和自收自支单位改革为经营性企业、公益一类事业单位、公益二类事业单位及行政类单位，国有林场根据单位属性与其经营主要功能，划分到公益一类事业单位或公益二类事业单位。本文在“核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用”的预算体制管理办法下，对国有林场财政补助的相关问题进行初步探讨与分析。

一、国有林场财政补助的现存问题

（一）外部性问题

国有林场森林培育、林产品开发利用符合公共物品的定义，具有公共物品的特征，公共物品的正外部性和负外部性贯穿其整个经营活动及其产品。国有林场以改革总目标“全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以生态建设为主，分类推进，保护生态，保障职工生活”为首任，在“以生态建设为主，保护生态”经营活动中，充分体现了国有林场外部性经济效果的正外部性和负外部性，表现在当林场投入人力物力，开展营造林生产、建设培育各种功能防护林的时候，其外部经济效果表现在保持水土，防风固沙，涵养水源，调节气候、凈化空气、保护生物多样等生态效能方面的正外部性，但其生态效能产品无法通过市场交换实现其对林场付出的价值补偿，却为其他消费者无偿使用;负外部性则表现在林产品的开发利用上，林产品的开发利用，林场获得经济收益，但其生态效能却丧失，造成生态环境破坏及成本转嫁到其他消费者身上，形成环境福利损失与不公平分担及森林资源的低效配置。在现阶段科学技术力量不足以支持林场生态效能产品的计量及核算效益下，国有林场的经营效果在资产负债表上还未能得到充分的体现。

（二）一般性转移支付与专项转移支付问题

在“核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用”的预算体制管理办法下，国有林场获得的财政补助资金基本为定项补助（按专项转移支付要求使用资金），如林业事业费、森林抚育补助、森林质量提升补助、林木良种补助等均为定项补助，国有林场在获得财政补助资金的同时，需要按照中央下达的资金文件依法依规，按照一般性转移支付与专项转移支付的要求去使用，林业事业费只能用来发放编制内职工薪酬，合同制员工只能用林场经营所得来发放，而经营所得则需要纳入预算管理，进行统收统支管理;森林抚育补助只能支付森林抚育作业等。从而造成国有林场的自主权及统筹调配能力被削弱，林场主官运筹帷幄的能力及职工的工作积极性受到抑制。

（三）获得财政补助金额多或少的问题

国有林场划分到公益一类事业单位可理解为财政全额拨款单位，公益二类事业单位可理解为财政差额拨款单位。同为一类或二类单位，获得财政补助的金额却有可能不尽相同。除了地方经济发展水平高低状况除外，主要原因一是政府财政资金预算总体上是有限的，各单位之间存在着此消彼长的竞争关系;二是预算资金供求上的信息不对称性;三是政府预算管理活动中的设租寻租行为;四是政府预算监督部门面临偏好加总的困难及组织协调的交易成本;五是单位竞争有限政府预算资金的博弈能力等造成。

（四）依法依规使用财政补助问题

国有林场财政补助资金多为定项补助。预算管理法制化、系统化、标准化日臻完善。林场经营活动中在某一财政专项资金未到位，但为了经营之便利，时有出现挪用财政资金的现象;较为严重的则是有些林场不与时俱进，不更新知识结构，法律意识淡薄、预算管理知识有缺陷，对政府的一般性转移支付与专项转移支付理解不透彻，或置《预算管理法》《财政资金使用办法》等于不顾，明知故犯，导致出现挪用、挤占、截留财政资金的问题发生。

（五）国有林场等、靠、要财政补助的问题

公益一类单位比公益二类单位等、靠、要财政补助问题表现得相对严重一些。公益一类单位持续性发展资金均由国家财政拨款，有的林场为规避领导风险或者说有些领导开拓创新能力不足或经营领导水平等问题，没有充分利用森林资源进行科学合理的开发利用，创造经营性收入，弥补国家财政收入。而公益二类单位，因为是差额拨款单位，为求自身发展及维持林场正常经营之需要，不得不千方百计探索经营之道，充分利用国有资产，不断创造经营性收入，谋求经济效益、生态效益、社会效益的最大化。

二、国有林场财政补助完善措施及办法

（一）减低外部性的影响

政府间事权的划分，是财政分权管理体制的基本内容和制度保障，事权明晰，意味着各级财政支出范围的确定。由于国有林场在“以生态建设为主，保护生态”经营活动中外部性的存在，在市场中无法通过自身力量将外部性内部化。政府预算管理部门应根据外部性原则，确定生态建设成本的辖区范围，使成本分担的地理边界同受益或受损范围一致，实现成本的受益或受损在地理范围上的完全内部化，不至于外溢到其他辖区。国有林场的生产经营活动在其辖区内遍及乡镇山村，为使生态效益成本与受益受损辖区匹配，林业主管预算管理部门应通过制度安排，以征税或补贴的方式下放到国有林场。

（二）进一步加强一般性转移支付与专项转移支付的改革和完善

在政府合理划分中央和地方事权与支出责任的前提下，政府形成以均衡地区间基本财力、由地方政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度。属于中央委托事权或中央地方共同事权的项目转列为专项转移支付，并取消地方配套资金;属于地方事权的项目归并到均衡性转移支付，科学设置均衡性转移支付测算因素、权重、充分考虑老少边穷地区底子薄、发展慢的特殊情况;降低信息不对称的原因，真实反映各林场的支出成本差异;加强法律知识教育，杜绝设租寻租行为及人为偏好加总的现象发生，促进林场间生态效益服务均等化;规范老少边穷地区转移支付分配，促进林场区域协调发展。

（三）依法依规申请获取及使用财政资金，加强预算、绩效、内部控制管理

1.预算管理部门和国有林场全员要求加强《国有林场改革办法》《事业单位国有资产管理办法》《财政资金管理办法》等文件的学习，杜绝任何单位挪用、挤占、截留财政资金的现象发生。现阶段国有林场根据《国有林场改革办法》上的财政专项名录编制财政专项实施方案进行申请获取财政资金。财政专项实施方案编制不许弄虚作假，作业设计要科学合理，真实反映项目实施内容，实操性强，费用估算符合当地经济水平，不许过高或过低。对于申请获取到财政资金，必须根据财政资金文件上载明的资金用途专款专用，且通过财政专户零余额账户直接支付给提供劳务方，结算支付财政资金项目费用财务票据必须真实有效、完全，金额核算准确，会计使用科目正确，会计档案并进行有序保管。

2.加强预算、绩效和内部控制管理。

国有林场根据《预算管理办法》，实行统一核算、统一管理，收支两条线，有预算才有支出，事前事中事后监管的预算管理办法。林场实施财政资金预算管理是贯彻科学发展观、提高各部门管理水平的必然要求，确立了以财政支出效果为最终目标的财政支出方向;预算执行过程和结果，加强了各部门的效率意识、收益意识和提高了林场经营管理水平。伴随着预算改革的深化，财政资金绩效评估成为预算改革的重要内容，其重要性日益突出，要规范财政资金管理，更注重财政支出的性能及效果。实施财政资金的内部控制，是弥补各部门资金使用监督机制的重要手段，也是财政资金支出科学性有利于提高透明度和反映成本内容，促进财政资金支出的合理性，提高资金使用效率;加强对财政资金的有效监督管理，实现财政资金管理规范化、科学化、制度化等。

（四）加强学习，调动林场经营积极性，提高国有林场竞争力

1.提高国有林场一般性转移支付比例，能使林场有效统筹安排调配使用经营资金。去掉专项转移支付的条条框框，林场生产经营资金统筹调配有了余地，林场主官运筹帷幄的能力得到发挥，有效调动国有林场经营主动性及热情。

2.为避免国有林场等、靠、要财政补助问题。国有林场应勇于担当，不仅为实现林场经营目标而努力，而也应以为国家分担财政困难为己任，国有林场在保持第一产业持续发展的前提下，應该多渠道多途径整合国有资源，在第二产业、第三产业及林下经济领域根据林业生产特点，加大林业产品科学研发力度，推陈出新，谋划立体式多元化的林业产业结构，尽可能多的为国家财政贡献林业经营非税收入;在创造经济收入的同时，国有林场应坚持中国共产党的领导，加强党员的使命感及责任感，深化保持党员的先进性和模范性，树立党员先锋模范典型，大力宣扬，充分发挥林场党员先锋模范作用;学习先进林场经营成功经验，不断提高林场经营水平;建立创新激励机制，提倡开拓创新;建设企业文化，调动员工主人翁思想，提升职工安全感、幸福感、获得感;从而在全方位提高国有林场竞争力，为实现林场经营目标和分担国家财政不懈努力。

三、结语

国有林场在生态效益无法得到有效核算的情况下，要想走企业化的道路，完全推向市场，必须运用科学手段来解决公共物品外部性的问题。现阶段的国有林场应依法依规获取和充分使用财政资金，降耗节能，严控成本，提质增效，提高财政资金收益率，坚持国有资产管理原则，拓宽林业经济生长点，完全实现资产保值增值，“十四五”期间持续禀承和主导地方林业事业发展及繁荣昌盛的宗旨，力求林业行业整体效益最大化。

（作者单位：广西壮族自治区国有钦廉林场）