“锰三角”湖南矿区实施矿产资源开发生态补偿思路与对策研究

涂丕程 高浩 罗娇霞

摘 要：现代生活中，推动社会向前发展的重要经济活动之一就是矿产资源的开采，我国作为一个资源大国，矿产资源的开采直接影响到我国的经济发展，但是同时矿产资源的开采容易破坏社会原生环境，削弱环境的生态转换功能，造成环境污染。为了顺应湖南社会发展对矿产资源的需求，在不破坏湖南生态的基础上，也能保持矿产资源的持续发展，维护良好的生态环境，在分析和总结各地矿产资源对生态环境的补偿方法的基础上，结合前人的研究成果和“锰三角”湖南矿区地方管理政策的特点，提出“锰三角”湖南矿产资源开发生态补偿思路和对策建议。

关键词：“锰三角”湖南矿区;生态补偿;思路;对策

中图分类号：F062.2        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）01-0137-03

构建“锰三角”湖南矿区矿产资源开发的生态补偿机制，对改善湖南地区含有矿资源开采地方生态系统的功效，让资源开采的利益发挥到最大，使资源开采与保护环境之间的矛盾最小。国内外学者对矿产资源开发对生态环境补偿机制进行了一系列的研究，有了很多相关研究观点。其中，张复明指出，矿产资源开发的生态补偿机制是为了对矿产资源开发的行为进行预防不好的影响发生，以及弥补矿产资源开产中受损或可能受损经济主体利益的相关制度设计[1]。吴文盛的观点是矿产资源开发生态补偿机制，其中含有定价机制、实施机制和监督保障机制[2]。宋蕾提出了煤炭资源开发生态补偿的融资机制、约束机制和激励机制[3]。曹明德的观点是，资源收入的合理分配或资源开发相关主体的补偿是构建补偿机制的充分条件[4]。因此，矿产资源开发生态补偿机制的关键是运用经济评价手段反映生态系统服务价值，通过激励约束调整资源开发活动的成本和效益，避免或减少经济活动对生态环境的损害行为，以维护可持续的良好生态环境。

一、“锰三角”湖南矿区生态补偿存在的主要问题

1.补偿方式单一，征收制度不完善。目前，“锰三角”湖南矿区的生态补偿经济手段比较单一，生态补偿费征收制度还不完善，运用的经济手段绝大部分为征收税费这一种，而其他经济手段则运用甚少。没有具体的生态环保主体税种，相关的税收措施也比较少;征收对象不明确，征收方式不统一、征收标准不统一，征收的实际数额，远远低于土地复垦、地下水治理等生态重建工程费用。

2.缺乏有效资金保障。目前，“锰三角”湖南矿区的生态补偿费主要来源是政府的财政投入，由政府设立的环保专项资金进行治理;设立的矿山地质环境恢复治理备用金只是用于矿产开发引发的崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝等地质灾害的预防、治理和被破坏的矿山地质环境的恢复，而对由矿产开发造成的诸如环境污染和除地质环境外的生态破坏则没有相应资金支持;矿产资源生态补偿和排污权交易只是刚开始试点，目前还没有形成完善的生态服务付费机制。对有限的用于生态补偿领域的资金，管理也不到位，资金不能集中用于重要生态功能区的保护与建设，而是被分散使用。对于一些影响较大的项目，则重复立项、分头跟进，造成资金的低效使用和浪费，矿山环境治理效果也不明显。

3.相关法律法规和技术标准匮乏。目前，我国关于环境和资源的法律法规中，湖南省有关政府制定的各项有关环境保护和资源的各项规章政策中，对于矿区生态补偿都只有相关的原则性的要求，而对于各利益相关者的权利、义务、责任等缺乏明确的界定，对补偿内容、方式、标准和实施措施也没有具体规定。有关矿区生态补偿的法律法规技术标准的匮乏，不利于矿产资源开发利用过程中对环境的保护和治理。

二、“锰三角”湖南矿区矿产资源开发生态补偿思路

在国家会议中，我党的第十九大会议报告中，其中提出了一条要建立市场化、多样化的生态补偿机制。为了保证“锰三角”湖南矿区矿产资源的有序平安开发，促进“锰三角”矿区矿产资源与人民生活之间的合理开发利用，提议建立一个可掌握的“锰三角”矿区矿产资源开发生态补偿机制，规范“锰三角”湖南矿区矿产资源开发的良好行为以及在资源开发的前提下也要保护生态环境两者的和平统一关系。由于湖南“锰三角”矿区在进行产权转型过程中，存在有一定的制度障碍，在生态补偿活动中缺少市场领导性的产品，所以湖南矿区“锰三角”地区的资源开发对环境化补偿融资模式还没形成，而且市场补偿模式也因此受到了限制。

1.采用地雷回收和管辖基金的多样化模式集资方法。比如说，澳大利亚的关闭地雷基金，其是采用市场经营的操作模式，许可经营矿产的公司经过购买保险和发行债券等方法进行合法集资，而且激励在开发资源的情况下，还能恢复生态环境功能治理方面取得良好效果的经营者。而面对没有办法再继续资源开发的矿山，政府则请专业恢复治理环境的公司进行对矿山的生态治理。比如，澳大利亚联合王国设立的废弃土地赠款用来治理环境[5]。

2.实现补偿方式的多样化的同時，更要注重生态环境的物质补偿和功能补偿。各相关公司通过沟通商量决定在企业生产时对生态补偿的方法和标准。其中，当各企业决定进行经济补偿时，一般表明当地生态环境发生了严重的生态环境破坏，并且是在对环境造成无法完全恢复的后果才会有经济补偿。规定企业在对资源开采区域的生态环境治理之外，还需要对周边生活的居民进行一定的经济弥补。如，澳大利亚要求企业补偿因为资源开发而造成的周围居民收入减少和社会环境对人的危害。

3.监督和管理严格执行“同时发展、管理”制度。巴西政府要求在年度报告中详细说明矿山环境恢复和管理的过程及成果。在秘鲁，国家政府要求对环境造成污染的企业提交一份年度对当地环境的影响报告，并要求政府严格检查当地生态环境的变化。在阿拉斯加，政府则要求开采矿产的企业向国家相关机构提交企业发展对当地生态影响报告，报告包括土地安全、水系统安全、生态安全、空气污染安全等。

4.英国非常重视矿山地区的生态环境的保护与治理，体现在完善的法律制度中提出要约束矿产资源开发活动的规定，并在准入、监督和围垦三个方面实现了全方位管理。

5.美国政府有在法律中强调保护环境的重要性，严格惩罚破坏环境的行为，规定矿山开采生产中必须保证空气质量的合格，保持水资源不会被破坏[6]。

三、完善“锰三角”矿区市场化补偿的对策

1.推动市场价格机制的健全与运行。在矿区市场化补偿中，价格机制是基本的机制之一。在市场化竞争中，由于供求双方的关联与制约，形成了市场价格与运行机制。其中，价格机制又涵盖了价格形成机制与价格调节机制。在“锰三角”矿区资源的开发中，随着市场中供给与需求关系的变化，价格出现变化，与此同时，价格的变化同样引发了供求关系的改变与制约。由于价格的变动能够对社会经济活动产生重要的影响，改变供求关系。因此，在“锰三角”矿区的资源开发中，构建健全的价格机制，能够有效地改善供求关系，实现市场的调节，推动矿区生态市场化补偿方式的运作。以市场中价格机制的运作，制约、优化矿产资源开发各个利益方的关系，最终实现利益的平衡，实现矿区生态市场化补偿的目标[7]。

2.加强生态补偿机制法制建设。法制的完善有助于推动“锰三角”矿区市场化补偿方式的市场运行。国家应出台《生态补偿法》，以法律的形式明确生态补偿的方法、内容及标准。地方政府结合实际情况，制定相应的实施细则，提升生态补偿机制的可行性和可操作性。首先，以法律的方式明确生态补偿资金的来源，明确各级政府的分工以及投入;其次，以法律的方式确定各级政府的环境目标以及相关责任;再次，生态补偿法制保障中以法律或文件的形式涵盖环境恢复目标、经济补偿手段、相关利益方等;最后，完善优化现有的相关法律法规，部分不适用的条款进行修正或者废止。

3.坚持生态补偿主体多元化。加强对利益相关方的识别，确定核心利益相关者，政府、锰矿开发企业、矿区居民作为核心利益相关方应成为环境治理的共同主体，实现多元化、多渠道的治理。政府部门，包括中央和地方政府、环保部门等作为治理主体，要能够制定和实施相关法律法规，主导矿区的环境治理。同时，锰矿开发企业运行中，积极参与环境治理，实现经济与环境的良性循环发展。另外，矿区居民是环境污染的受害者，以群众监督举报的方式参与共同治理。矿区环境的共同治理的实现能够推动环境和经济效益的最大化发展。构建矿区资源利益相关方共同治理的平台，政府部门、企业与矿区居民在共治中形成合作的关系，推动污染矿区的环境恢复[8]。

4.进一步提高生态补偿标准。生态补偿标准的确定依据为生态补偿客体的自然成本、生态服务功能价值以及环境治理的成本、生态恢复成本。矿区生态环境的修复和治理是一个漫长而又复杂的过程，耗费时间较长，由于目前我国的生态补偿标准较低，大多数企业以货币的方式进行补偿。核算生态补偿标准时，要能够将生态保护者的直接投入、组织管理费用以及生态保护产生的机会成本、生态破坏回复成本纳入。另外，生态服务带来的价值也应计算在内，具体操作可根据相应比例将产生的部分收益补贴给区政府和矿区居民。合理的补偿标准能够更好地实现生态环境的保护，因此标准适合尽量提高，提高破坏环境的成本，降低企业的环境破坏程度。矿区的生态补偿过程中，可直接从国家层面对区域单位的生态足迹进行测算，根据各个区域的经济情况确定补偿标准。

5.促进补偿方式多样化。财政转移支付与转型基金此类单纯的经济补偿已经逐渐不能够满足发展需求，同样也难以有效改善生态环境保护资金短缺的现状。因此，要对现有的神态补偿机制进行创新，建设以政府为主体、市场协作、大众参与的全新式生态补偿机制，进而将传统的经济补偿方式丰富为多方位、多样化的补偿机制，推动功能区域的不断完善，形成自我发展的能力，提升地方政府、企业、居民保护环境的积极性。

6.探索生态补偿长效机制。首先，延长生态补偿的时间。结合不同生态功能区域的环境需求，制定不同的生态补偿时长，保证功能区的生态恢复。其次，有环保、教育等政府部门与社会组织共同参与，构建多方参与的生态补偿，加大生态补偿宣传，提升社会对生态补偿的认知。寻求适合生态保护需求与建设需求的经济发展新模式，提升居民水平，使他们成为环境保护与建设的重要力量[9]。

参考文献：

[1]  张复明.矿产开发负效应与资源生态环境补偿机制研究[J].中国工业经济，2009，（12）：5-15.

[2]  吴文盛，孟立贤.我国矿产资源开发生态补偿机制研究[J].生态经济，2010，（5）：168-171.

[3]  宋蕾.美国矿山修复治理保證金的构建和启示[J].资源与产业，2011，（1）：46-53.

[4]  曹明德.对建立生态补偿法律机制的再思考[J].中国地质大学学报，2010，（5）：69-75.

[5]  王彬彬，李晓燕.生态补偿的制度建构：政府和市场有效融合[J].政治学研究，2015，（5）：67-81.

[6]  孔凡斌.建立我国矿产资源生态补偿机制研究[J].当代财经，2010，（2）：22-28.

[7]  张宏.关于建立矿区生态环境恢复补偿机制的思考[J].中国煤炭，2008，（3）：5-8.

[8]  郝庆，孟旭光.对建立矿产资源开发生态补偿机制的探讨[J].生态经济，2012，（9）：90-92.

[9]  罗娇霞.花垣县锰矿资源开发生态补偿机制构建及路径选择研究[D].长沙：中南林业科技大学，2020.