人民调解制度的困境与应对

解连峰 宋敏

摘 要：基层社会治理离不开人民调解。维护和谐稳定的社会环境，将社会矛盾化解于萌芽之中是人民调解的意义所在。人民调解制度的运用，减少了人力物力的耗费，有效防止了小纠纷演化为大矛盾甚至刑事案件。如今矛盾冲突日益复杂多样，纠纷主体呈现多元化趋势，使得人民调解制度既有积极的一面，同时也显现出其固有的弊端。在概述人民调解模式的基础上，分析人民调解制度的困境，并提出相应的对策。

关键词：人民调解制度;困境;对策

中图分类号：D926.2        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）01-0155-03

习近平总书记在2018年5月4日纪念马克思诞辰200周年大会上的讲话中曾经指出：“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。”化解人民群众内部矛盾，推进基层治理的意义不言而喻。党的十九大报告中指出：“要加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。”更为专业的人民调解要求有素质过硬的人民调解员队伍与之配套。相关部门应对人民调解员队伍建设的重要程度和紧迫性有所认知，通过增强人民调解员自身的使命感和责任感，让人民调解工作水平再上新台阶，不断提高人民调解工作水平，维护社会和谐与稳定。

一、人民调解的模式

人民调解是以法律、政策和道德规范为依托，在人民调解委员会的主持下，采用说服规劝的方式，让存在矛盾双方在自愿前提下达成互相谅解进而形成一致的协议时，使纠纷得到化解的活动。人民调解作为诉讼外调解有其鲜明的特色。人民调解工作原则完整，组织形式独特，工作纪律嚴格，调解形式方便且灵活，其优势得到了世界各国的广泛认可，将其称之为“东方经验”。

1.“枫桥经验”。和谐社会的构建离不开人民调解制度，其与人民的利益密切相关。人民调解对于预防和减少犯罪起到了积极的助推作用，人民群众参加国家和社会公共事务的管理成为可能。与此同时，人民调解也成为审判工作的有力助手，其中最具典型性的就是“枫桥经验”。1963年，“枫桥经验”得到了毛泽东主席的高度重视，他曾经亲自批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”成为化解人民群众内部矛盾的典范。当地群众亲切地将其归纳为“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。此后，“枫桥经验”的内容与时俱进，不断被丰富完善，发生矛盾调解先行，早发现早处理早调解，将预防走在前处、走在实处。

2.“对症下药”的人民调解模式。具体问题具体分析是人民调解的应有之道。北京某地专门以农民工为服务对象成立了专门的调解组织，其目的就是为了保护农民工合法权益，如发生问题当事人在北京的可以直接到工作室面谈交流纠纷情况。工作人员和志愿者甚至可以到纠纷现场就地去解决问题。对于疑难纠纷，该调解组织还利用网络资源并与媒体记者协同出面，促使矛盾双方达成一致。对于调解组织不能解决的纠纷还会通过帮助被侵权劳动者联系律师，指导劳动者进行诉讼，充分维护劳动者的合法权益，如“小小鸟人民调解委员会”和“燕园专家民调工作室”都非常具有代表性。

有的地区成立了专门的社区物业纠纷委员会。涉及到物业与业主的纠纷可以直接联系街道办事处。为了便于解决问题甚至在调解部门中再设小组，可谓麻雀虽小五脏俱全。事无巨细地解决纠纷，将矛盾化于无形。

医患关系历来是社会关注的热点同时也是痛点、堵点。医患关系解决的好与坏对社会稳定程度的影响至关重要。山西省医调会调解有社团组织的性质，是人民调解自治的最为典型的代表。因其立场公允，得到社会关注的同时也得到了当地百姓的信任。该组织独立于医疗机构、医生与患者之外并且以司法监督为前提，全过程做到了公开透明，医患双方都对其高度认可。

除此之外，还有以山东德州陵县为典型创新调解模式的大调解模式，乡镇力量参与调解之中共同帮助矛盾双方协同解决争议成为大调解模式的突出特点，这种举措在全国范围内开辟了创新调解的先河。当然了，官方权力的渗透正是人民调解招致“行政化”“权力化”质疑的主要原因[1]。

二、人民调解制度的困境

人民调解制度有其解决问题便捷、调解方式灵活的优势，但是形成多元化的人民调解机制仍面临一定困难。

面临市场经济发展不断深入的现状，有些地区的人民调解仍仅依据地域组织来解决纠纷，在对社会需求的满足上呈现疲态。当今社会矛盾纠纷的种类已经呈现出多样化特征，这就意味着劳动者与用人单位之间的劳资纠纷、消费者与经营者之间的消费争议、交通肇事当事人之间的纠纷等都成为亟待解决的纠纷类型。纠纷也呈现出跨地域性的特点，如跨村镇、跨乡镇、跨县市等跨区域纠纷层出不穷。针对此种现象，法治发达地区已经总结出较为成型的经验，但是法治较为落后地区则缺乏破解难题的经验，人民调解水平地域差异较大。

1.调解程序杂乱无章。通常情况下，人民调解员在调解民间纠纷时，对于调解类型与案件性质都应该有准确的把握。如果对不同性质案件的调解一概而论，往往达不到好的效果。针对于不涉及第三人利益的道德调解方式往往相对温和，能否让有错误的一方真正从本质上认识到自己的错误，是调解员应该思考的问题。在现实生活中，很多基于道德层面的调解治标不治本，甚至流于形式，从而使调解失去了意义。能否严格区分纠纷的范围对调解员来说意义重大，如何固定住调解结果也需深入探究。

2.人民调解制度有待创新。在社会转型期，更为复杂的社会矛盾要求人民调解方式手段也要做到与时俱进。纠纷处理不当就会导致社会矛盾加剧，对社会稳定不利。正如国外的某些学者所述社会动员是在经济发展基础上产生的，因而也就使人们对生活的期望值与社会经济发展显现出正相关的关系。如果经济发展不能与社会动员相适应就会使人们产生挫败感，大量的挫败感堆积就会激发社会矛盾攀升。解决纠纷不仅仅是解决纠纷本身，对矛盾双方及时进行心理疏导让双方走出思想和认识的误区才能从本质上化解矛盾，而这无疑对人民调解员提出了更高的素质方面的要求。

3.人民调解员素质亟待提高。人民调解制度具有自治性的特点，在人民调解员的组成上就有所体现。村民委员会、居民委员会以及企事业单位的相关负责人成为兼任人民调解员的主力军。除此之外，由本村村民、社会居民或者企事业单位的选举产生的人员也成为人民调解员聘任人员的重要来源。人民调解员的业务能力和矛盾化解水平在人民调解中的作用至关重要。人民调解委员会的成员从结构上看，个别地区存在着人民调解员年龄层次偏高，学历偏低，很多调解员是基层自治组织的组成人员。在调解过程中，往往基于生活常识，出于对矛盾双方的了解程度，在调解过程中对法律知识的运用上少，对生活经验的运用多。更有甚者在调解工作中“一言堂”，以個人的社会地位对双方当事人施加压力，以达到快速化解纠纷的目的。由于专业知识的匮乏，导致调解效果不佳。另外，囿于基层法院案件多，法官忙于处理手头案件，对人民调解员的业务指导和培训近乎于零，导致人民调解员的业务水平长期得不到提升。比如，在实践中，司法局的工作人员作为兼任的人民调解员对调解业务能够胜任毋庸置疑，但也存在个别人民调解员对法律知识了解不深，对问题性质把握不准确，这对化解矛盾十分不利。在当今的法治大环境下，仍以个人权威代替法律条款，再加上制度上缺乏保障模式等原则，使人民调解作用发挥不畅通成为常态。

三、人民调解制度现存问题的应对

1.转变思维方式。传统的人民调解多采用管理方式。人民调解制度的存在意义在于化解矛盾。要想使人民调解取得良好的效果，调解人员应该转变思维方式，将传统的管理式更新为服务式调解。设身处地的置身于纠纷矛盾双方的立场上，才能公允地解决问题。从现行人民调解制度来看，纠纷主体日趋多元化，人民调解员首先应该摆正自己的位置在调解过程中充当中间人的作用，而非居高临下的管理人[2]。纠纷双方当事人与人民调解员之间的法律地位是平等的，多元化的调解机制对调解员有着内在的要求，调解员应将调解行为看作是一种纠纷服务，这样的态度对问题的解决能起到推波助澜的作用，对矛盾化解大有裨益。

2.构建相应制度保障人民调解的顺利开展。人民调解的工作重点是化解矛盾。但是从社会学意义上讲，预防纠纷产生比化解矛盾意义更大。人民调解的意义就在于在纠纷产生之初将之扼杀于萌芽状态，防止冲突升级给当事人乃至国家、集团造成不必要的损失。人民调解机制的健全离不开人力、物力和财力的互相支撑。社会治理过程中人民调解是润滑剂，如果配套跟不上只能削弱基层调解组织的工作热情，对调解造成阻滞。在保障人民调解的财、物等硬件措施的同时，人民调解员的工作能力也有待进一步提高[3]。基层调解员要熟悉法律法规，同时也应兼具道德水准，唯有如此才能有力化解基层矛盾，提高社会治理水平。2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过了《中华人民共和国民法典》。人民调解员应该以《中华人民共和国民法典》的颁布为契机，掌握精准的法律知识，要在调解过程中加大法治宣传力度，从而真正达到调解的目的。突破专业知识的局限性，拓展人民调解员的法治思维能力，可通过适当的业务能力培训来提高调解人员处理问题的水平。

3.加强人民调解员的队伍建设。人民调解员的职业化水平对调解的成功与否极为重要。人民调解员的立场和角度以及是否带有行政色彩，纠纷双方对人民调解员的调解水平和能力认可与否都要求调解人员素质过硬经得起推敲。因而，锻造高水准、专业化的调解队伍迫在眉睫。而这支队伍必须是专业化强又不能脱离群众的队伍。这就要求，首先，如果想成为人民调解员应该有准入门槛。调解员从人员构成上应以通过考试考核或者遴选的人员为主。目前现有的公务员招录考试已经成型，可以成为人民调解员人员考核的人员录用蓝本。法学专业的毕业生如能成为其中的中坚力量人民调解的专业化水平提高就指日可待。另外，高校法学教师也可成为人民调解员的聘用对象，他们专业知识更丰富对纠纷化解有很大的帮助。其次，当事人进行调解采用的是自愿原则，针对不同的职业性质，调解机制也不尽相同，但是当事人对调解方式的选择必须出于自愿，人民调解员在调解过程中要站在公允的立场，并应告知双方当事人对调解结果也有进行诉讼的权力。对于调解形成的调解协议，人民调解员有义务对其内容保密而不能散布调解内容。最后，对调解员是否符合任职标准应该有评定。作为人民调解员也要有职级评定和考核标准。对于调解员有失职行为应受到处罚;同样的，如果调解成果出色应进行奖励。考核的标准可以将纠纷化解的成果如何、人民调解员的调解经验丰富与否、调解工作时间长短、调解的社会反响如何作为评价标准。考核不合格者适当降档，工资待遇也相应做出调整，这样才能确保人民调解员有危机意识，而不是认为调解完成就完事大吉，如此才能扭转对调解质量不高的局面。

构建多元化人民调解机制，对公民权利的保障更为彻底。低成本与高效率成为化解人民矛盾的基本出发点。为更好地适应新形势，要求人民调解在保障公民权的前提之下，更专业的化解矛盾。构建和谐社会关系，在实践中总结人民调解经验，让人民调解模式更符合中国国情，真正起到维护社会安定团结，缓解社会矛盾，预防、减少、防止犯罪发生，让每一份人民调解书成为法治宣传的武器，形成知法、守法的良好社会氛围，让人民调解成为人民群众参与国家公共事务管理的方式之一，让人民调解成为法院审判工作的助力器。全面贯彻实施《中华人民共和国人民调解法》，优化人民调解员队伍结构，着力提高素质，完善管理制度，强化工作保障，努力建设一支政治合格、熟悉业务、热心公益、公道正派、秉持中立原则的人民调解员队伍，为平安中国、法治中国建设作出积极贡献。

参考文献：

[1]  范愉.纠纷解决的理论与实践[M].北京：清华大学出版社，2007.

[2]  何文燕.民事诉讼法学[M].长沙：湖南人民出版社，湖南大学出版社，2001.

[3]  赵旭东.纠纷与纠纷解决原论：从成因到理念的深度分析[M].北京：北京大学出版社，2009.