环境监测服务市场化的理论内涵、困境与对策

钟群伟

【摘  要】环境监测服务市场化具有显而易见的效率优势，在内容、形式、运作、效果上都呈现出与垄断模式不同的特点。但是，在环境监测服务市场化改革中也出现了多重困境，需要进一步明确政府和市场的界限，加强对市场参与主体的监督，制定相关的运行规则体系。

【Abstract】The marketization of environmental monitoring service has obvious efficiency advantage， showing different characteristics from the monopoly mode in terms of content， form， operation and effectiveness. However， multiple dilemmas have emerged in the marketization reform of environmental monitoring service， which require further clarification of the boundaries between the government and the market， strengthening the supervision of market participants， and developing a system of relevant operating rules.

【關键词】环境监测服务;市场化;困境;对策

【Keywords】environmental monitoring service; marketization; dilemma; countermeasures

【中图分类号】X830                                             【文献标志码】A                                                 【文章编号】1673-1069（2021）02-0164-02

1 环境监测服务市场化的内涵与特征

自20世纪80年代我国环境监测工作有了初步规划以来，监测领域中一直都是由环保部门所属的监测站承担监测任务，经过30多年社会的高速发展，在监测领域中合理地借鉴、注入一些市场竞争机理，通过市场机制来配置公共资源，进而有效改善和提升公共服务质量和效率[1]。其内涵主要包括：

决策与执行分开。在环境监测服务市场化改革中，政府更多是行使“掌舵”的决策职能，发挥把方向、管大局、保落实作用;而具体的“划桨”执行职能，交由市场主体，使企业成为环境监测服务的主要提供者。

以竞争打破垄断。环境监测服务市场化要求尽可能地减少对环境监测服务领域的门槛准入障碍，打破单一体制，建立多元化环境监测体系。随着市场机制的引入，民营资本加入环境监测服务行列，打破了由政府垄断环境监测服务的一元格局的市场壁垒。

竞争力由市场检验。环境监测领域在引入了市场机制后，如何在激烈的市场竞争中获胜将会是各类监测服务主体的首要任务，那就应该以优质的服务为契入点，按照需求定制系列监测方案，在这一过程中，环境监测服务的价格厮杀、质量优化将是市场竞争优胜劣汰的自然结果。

从上述对环境监测服务市场化内涵的分析可以看出，作为一种转变政府职能的改革取向，市场化模式彻底改变了原有的政府垄断模式，在环境监测服务主体、市场竞争、运行监管方面都呈现出不同的特点，主要表现在：一是主体多元性。随着市场竞争加剧，各种社会组织部门都可以通过竞争，成为环境监测服务的提供者，因而市场意识大大增强，发展理念不断更新，从而逐渐地健全市场基础体系。二是市场多样性。环境监测主体的多样化，市场化改革后，所有的合格市场主体将都可以为排污单位自行监测、环评现状监测、污染调查监测等提供监测技术服务，整个监测服务市场呈现出多极化的格局[2]。三是运行监管性。环境监测市场化服务中容易出现外部性、信息不对称、垄断等市场失灵问题，都需要通过监管加以纠正，有必要建立公正、公平、公开的监管框架，对监测服务的准入、价格、质量等方面进行监管，从而改善以往政府既当运动员又当裁判员的状况，这将确保公共利益目标的实现。

2 环境监测服务市场化的困境

市场化有利于降低成本、提高效率，但也存在失灵的问题，如何确保市场机制充分发挥正向作用？监管主体在市场中扮演什么样的角色，是否愿意转变职能、分享权力？这需要更多的研究思考。

2.1 市场失灵问题

众所周知，市场并不是万能的。如果高效的完全竞争的环境并不存在，那么就一定会有市场失灵。引起市场失灵的原因主要包括以下三种情况：一是信息不对称。一方如果能够掌握必要的重要信息，那么就能够作出符合自身利益的最优决策，否则就会出现劣质决策，产生劣币驱逐良币的现象。环境要素易变而且难以控制，买卖双方主体的决策都只能是次优决策。二是市场竞争不充分。在完全竞争市场下，存在大量买者和卖者，再加上产品相似性、资源流动性、信息完全性，使得单个的买方和卖方都无法操纵市场，但是在现实的环境监测服务市场中，由于资金、技术、人力资源的差异性，是存在市场壁垒的，不充分竞争导致竞争机制失效。三是交易行为的非外部性。环境是人的基本生存条件，环境监测的结果直接影响环境评价和决策。环境监测服务理所当然地是社会公共产品，影响环境效益与社会效益，具有外部性。在信息不对称、市场竞争不充分的情况下，市场资源不能对监测服务做到优化配置。

2.2 政府职能转变问题

传统的环境监测服务是环保职能部门的集中配置，强调的是集中权力。在引入市场机制后，强调政府与私营企业、社会组织之间的分工合作，这就要求环保职能部门把资源配置主导权让渡于市场，其决策将不得不考虑这些市场意见，遵循市场化、法治化和规范化原则，由命令者转变为倾听者和学习者，陷入与其自身利益相悖的“分权困境”。

2.3 市场主体建设问题

能否提供真实可靠的监测数据是监测领域各类市场主体的关键环节，判断监测数据的真实与否是生态环境监测工作的核心任务，关系到环境决策的科学性，其质量的优劣往往被视为环境监测的“生命线”，然而目前受到多种因素影响导致监测数据存在“失真”“失准”的现象。一方面是由于监测机构对监测标准规范的落实、对监测过程中的全程监督管理缺位造成的数据失真;另一方面是由于某些监测机构存有侥幸心理、玩忽职守，直接通过对数据的篡改造成的数据失准，这都会破坏诚信监测、依法监测的市场道德底线[3]。

2.4 外部监督问题

环境监测服务市场化后，如何对企业行为进行监督，这是一个新课题。首先，政府存在监督能力不足问题。环境质量监测对大气、地表水、土壤要求较高，都需要专门的知识储备与经验技巧，需要特定的仪器设备。其次，即使政府通过努力，克服了监督能力的问题，那么，谁又来监督这些监督者呢？如果没有一个公开、公平、改正的监管体系，谁也无法保证这些监督者就会按公共利益最大化的原则来履行职责。由此可以说，对监督者的监督极度困难，那么环境监测服务市场化后会不会产生经济效益与社会效益的冲突呢？

3 构建健康有序的环境监测市场体系

首先，这些问题并非不可逾越的;其次，所指出的市场化问题，只是预先发出的警告：市场化不是万能的，在实施环境监测服务市场化的改革中，会遇到各种各样的困难，需要啃硬骨头，需要涉险滩，需要勇气和智慧，审慎推进。

第一，坚持市场化的改革方向。深化政府职能改革，除保留必须由政府直接提供的基础监测服务，其他环境监测服务事项一律实施市场化改革。深化政府职能改革，加快市场培育，将监测服务市场化事项以公开透明的方式持续性地向社会公示，各类企业主体、社会组织都有权参与监测服务市场，依法自行向社会公众提供服務[4]。

第二，加强市场体系建设。规范环境监测服务市场的部类、主体、客体、程序、禁止性行为、监管、权利救济等，并积极探索环境监测服务市场化改革的财政、金融保障等。针对环境监测的特点，对环境监测的理由、规则、机构、内容等方面要深入思考，对监测机构的资质、能力建设、工作质量要有规则约束，对监测数据的采集、处理、发布要有制度性的指导。要建立环境监测机构资质认证分级制度，建立监测信用档案与淘汰机制，一旦失信就纳入监管的“黑名单”，设置禁止从业期，从而形成制度层面的威慑力。

第三，开展严格有效的监管。准市场模式使政府的“直接生产”责任得以大大减轻，但是，监管责任却明显地增加了。一方面，环境监测服务市场化过程本身需要在政府监管下顺利运行。政府对环境监测服务市场化过程的监管可粗略划分为进入监管、价格监管、质量监管、退出监管等。在环境监测服务市场化的准入上，需要建立在公平、公开的竞争性程序之上[5]。另一方面，市场本身的缺陷也使得政府监管成为确保环境监测服务市场化成功运行的重要保障。监管者要经常组织环境监测机构工作人员深入系统学习，切实提高相关人员对保障环境监测数据质量管理和质量控制工作的重视程度。

上述政策思考，只是对环境监测服务市场化提供的方向性指导。要深化环境监测服务市场化改革，还需要各项具体且可操作的政策支撑及有机融合的制度设计。这显然不是一蹴而就的过程，而是需要随着政府职能转变的实践而不断健全完善。

【参考文献】

【1】何海兵.公共服务市场化：西方理论与中国实践[J].学术交流，2006（04）：127-130.

【2】程样国，韩艺.西方公共服务市场化的启示与反思[J].江西社会科学，2004（04）：134-137.

【3】招投标市场的缺失[J].施工企业管理，2009（04）：58-59.

【4】李招忠.中国公共服务市场化的困境及改革思路[J].西北师大学报（社会科学版），2004（03）：67-72.

【5】欧文·E·休斯.公共管理导论[M].彭和平，周明德，金竹青，译.北京：中国人民大学出版社，2001.