密西西比河流域水质协同治理及对长江流域治理的启示

周金城 ，胡辉敏 ，黎振强

（1.湖南理工学院经济与管理学院，湖南 岳阳 414000；2.美国阿尔弗雷德大学 商学院，纽约 阿尔弗雷德 148022；3.岳阳职业技术学院 科研处，湖南 岳阳 414000）

长江流域水质关乎近4亿国人的生产生活，但是流域内重化工企业密布，生活污水排放方式粗放，偷排漏排或突发性的水污染事件频发，干流60%的水体受到不同程度的污染。目前，各地禁渔、非法码头治理、排污监管、污染治理等工作各自为政，其管理职能交叉、标准不统一，缺少有效协调等问题比较突出。流经19个省份的长江以水为纽带，连接上下游、左右岸、干支流，没有各地、各部门的一致行动，是不可能治理好的。习近平总书记多次强调“长江是中华民族的母亲河，一定要保护好”“守护好一江碧水”“共抓大保护”，重点是持续改善长江水质，扎实推进水污染治理、水生态修复、水资源保护，发挥区域协商合作机制作用，建立健全生态补偿与保护长效机制，强化共抓大保护的协同性[1]。

我国的长江与美国的密西西比河在长度、年径流量、流域面积方面都有一定的相似性。密西西比河长6 262千米，流经美国31个州及加拿大2个省，是世界第四长河，年径流量6 000亿立方米，流域面积达323万平方千米。长江长6 397米，流经中国19个省（直辖市、自治区），是世界第三长的河流，年径流量9 210亿立方米，流域面积180万平方千米[2]。密西西比河流域曾经存在富营养化、有毒物质超标等严重问题，但是经过近几十年来的协同治理，现在水质有了很大改善，成为人民安居乐业的美丽家园。密西西比河流域水质管理跨区域、跨部门合作经验可以为长江流域的水质协同治理提供有价值的借鉴。

国内学者主要研究了密西西比河流域治理采取的具体措施，如实施排污许可证制度、制定联邦流域管理政策、加强联邦部门合作、加大资金投入力度[3]，完善法律体系、防护工程、自然资源调查与监测等[4]。对于长江流域水质治理问题，既有成果一是通过分析长江经济带污染物排放动态特征以及政府环境治理投资的影响，提出了产业结构调整和升级、加大环境治理投入等政策[5]；二是从水资源保护、水污染治理、污水排放管理、跨界协调管理等方面研判各省市水环境保护及治理政策工具的差异[6]；三是从整体控制、分段治理的宏观视角出发，以长江流域九省二市在水污染治理上因利益分歧导致的水污染治理动力不足与协调障碍为微观落脚点，提出未来我国长江流域九省二市的水污染分段治理模式[7]；四是认为沿江和沿湖城市应从基础设施、要素市场、产业集群、创新发展、行政改革等领域进行战略设计，加强河流生态保护和湖泊水环境治理，对水资源进行合理的开发利用[8]。目前尚未见从组织协作的角度，研究密西西比河流域或长江流域水质协同治理问题的成果。

一、美国密西西比河流域水质协同治理背景

作为美国重要的交通走廊，可通航河道的开发和维护长期以来是美国政府的主要关注点。19世纪，美国陆军工程兵团开始清除密西西比河上的障碍物，努力改善航道质量。与航行需求、洪水管理等问题相比，密西西比河流域水质问题，在20世纪中后期才受到人们的广泛关注。

美国第一部保护河流环境的法律为1899年国会颁布的《河流与港口法案》，规定必须经过允许才能向可通航河流抛弃废物，其主要目的是保护航运发展。1948年，美国颁布《联邦水污染控制法案》，但是该法案只规定了联邦政府有限的执法权，且该执法权需得到州政府的批准。在1956、1961、1965年，国会分三次对该法案进行了修正，主要赋予了联邦政府更大的执法权，要求联邦政府对各州污水处理设施予以资助，要求州政府确定具体的水质标准。但是这些法律的可操作性较差，如只有在证明河流的水质恶化确实是由某企业超标排放造成的，才能处罚该企业，执法难度大。因而法律条款几乎形同虚设，人们仍肆无忌惮地向河流倾倒废物，这时期美国河流水质状况极为恶劣。1969年，克里夫兰凯霍加河因河面的油渍起火被广为报道，摇滚歌手Randy创作的歌曲《Burn On》流行全国，引发全国范围的环境保护游行。1972年，国会将《联邦水污染控制法案》更名为《清洁水法》（Clean Water Act），对内容进行了重大修改，推出排污许可制度，极大增强了联邦政府的执法权。

拥有共享地表水的州际之间的协同合作对于水质管理至关重要。在密西西比河流域实施《清洁水法》是一项重大的公共管理挑战，因为它需要31个流域州、美国环境保护署、美国陆军工程兵团、美国地质调查局、国家海洋和大气管理局等联邦政府机构的密切沟通协调。美国各州拥有各自的宪法、法律，各州为同一共享水体制定的不同水质标准，可能导致评估结论、排污许可证审核、修复策略方面的冲突。因此，跨地区、跨部门水质协同治理对密西西比河显得尤其重要，该流域成立了多个水质协同治理机构，采取了诸多有效的水质协同治理措施，以下将分别进行阐述。

二、美国密西西比河流域水质协同治理机构

（一）州际水质协同治理机构

1.密西西比河上游流域协会（UMRBA）。该组织成立于1981年，是由伊利诺伊州、爱荷华州、明尼苏达州、密苏里州和威斯康星州组成的一个区域性州际组织，部分联邦政府部门以顾问的身份参加，包括美国陆军工程兵团、农业部自然资源保护局、海岸警卫队、鱼类和野生动物管理局、美国地质调查局、海事局和环境保护署。

2.密西西比河上游次流域低氧富养委员会（UMRSHNC）。它成立于2001年，由伊利诺伊州农业部、爱荷华州农业和土地管理部、明尼苏达州污染控制局、密苏里州自然资源部和威斯康星州自然资源部组成。它联合农业和环境组织以及市、州、联邦机构的代表，组成了一个利益相关者小组。

3.密西西比河上游保护委员会（UMRCC）。它成立于1943年，是一个由州和联邦政府部门组成的非盈利组织，由爱荷华州、伊利诺伊州、明尼苏达州、密苏里州、威斯康星州，以及美国鱼类和野生动物管理局组成，旨在保护密西西比河上游的自然资源。

4.密西西比河上游供水联盟（UMRWSC）。它成立于1999年，是由饮用水和工业用水供应商组成的会员组织。该组织共享河流水质和相关信息，根据《安全饮用水法》促进水源保护，每天收集密西西比河上游的水质数据，开发和维护水质预警监测网络，并定期召开会议。

5.密西西比河下游保护委员会（LMRCC）。该组织成立于1994年，是一个由州和联邦政府部门组成的非盈利组织，由密西西比河下游6个州（阿肯色州、肯塔基州、路易斯安那州、密西西比州、密苏里州、田纳西州），以及五个联邦政府部门（美国环境保护署、美国地质勘查局等）组成，旨在保护密西西比河下游的自然资源。

6.密西西比河下游海湾低氧次流域委员会。此委员会成立于2003年，成员包括阿肯色、路易斯安那、密西西比、密苏里和田纳西州，旨在密西西比河下游及海湾地区恢复水生生态系统，为动植物提供适宜的栖息地。

此外，密西西比河流域还有特拉华河流域委员会（DRBC）、波托马克河流域州际委员会（ICPRB）、新英格兰州际水污染控制委员会（NEIWPCC）、俄亥俄河谷水卫生委员会（ORSANCO）、萨斯奎汉纳河流域委员会（SRBC）等多个州际协同治理机构。

（二）联邦政府部门水质协同治理机构

1.美国环境保护署（EPA）。下设水资源办公室，确保饮用水安全，保护海洋、流域及其水域生态系统，支持合理的经济和娱乐活动，并为鱼类、植物和野生动物提供适宜的栖息地，负责执行《清洁水法》和《安全饮用水法》等法律。EPA下设10个区域办事处，其中密西西比河流域涉及第2、3、4、5、6、7和8区域办事处。

2.其他联邦政府部门。除了美国环境保护署，许多联邦政府部门对影响密西西比河水质的行为也拥有管辖权。美国陆军工程兵团主要负责航行和防洪方面的水资源管理；美国农业部负责执行《农场法案》，以减少农业生产对水质的影响；美国鱼类和野生动物管理局负责执行《濒危物种法案》；美国地质调查局监测密西西比河流域的水流和水质；国家海洋和大气管理局监测墨西哥湾的生态环境。

（三）非政府组织水质协同治理机构

有许多非政府组织关注密西西比河及其支流的水资源保护和水质问题。这些组织通常侧重于特定州的水域，例如路易斯安那环境行动网、田纳西清洁水网、爱荷华州环境保护协会和明尼苏达州环境宣传中心。一些组织促进州际合作和数据共享，例如密西西比河流域联盟（MRBA）由80多个对密西西比河感兴趣的环境保护组织组成。密西西比河水质合作组织（MRWQC）由麦克奈特基金会赞助，有来自密西西比河流域各州20多个非政府组织的代表探讨河流水质改善策略。

三、美国密西西比河流域水质协同治理措施

（一）严格执行《清洁水法》等法案

《清洁水法》是美国涉及水资源保护成效最为显著、影响最为深远的一部法律。该法共5章73条，12万字左右，规定异常庞杂，有两个基本内容：一是规定了国家控制水污染的目标，即到1983年水质要达到保持鱼类、贝类和其他水生生物的繁殖和可供人类水上或水中娱乐的标准。二是规定了实现这些目标的法律措施，包括制定污染物排放许可证管理制度、污染物排放标准，联邦政府拨款修建城市公共污水处理厂等。虽然根据1972年的修正案，允许各州自主制定自己的水质标准，但是EPA可以审查各州提交的水质标准是否与《清洁水法》相一致，并向社会公布审查结果，所以各州在制定本州的水质标准时，往往参考美国EPA制定的联邦水质标准。《清洁水法》要求各州从1976年开始，每两年编制一次境内通航水域质量报告，并提交给EPA。1987年，修订的《清洁水法》规定实施非点源污染管理计划，州政府必须找到这些水域污染物的来源，明确控制这些污染源的措施和时间表；制定国家河口计划，一旦某个重要河口（墨西哥湾沿岸有七个）的水质低于一定标准，EPA应召集会议，评估河口内的总体水质情况，找到点源、非点源和州际污染源，制定综合保护和管理计划。

《安全饮用水法》于1974年由国会通过，先后于1986、1996、2004年修订，要求保护河流、湖泊、水库、泉水和地面水井等饮用水水源。

《北美湿地保护法》于1989年由国会通过，为美国、墨西哥和加拿大的候鸟与其他湿地野生动物提供栖息地保护、管理湿地保护资助项目、修复被污染的湿地、减少水土流失提供了法律基础。

（二）强化环境保护署的协调职能

EPA在密西西比河流域实施《清洁水法》中发挥着重要作用，它制定水质标准等指导文件，监督其委托给各州的治理项目，保护国内主要河流。EPA的执法权包括罚款、制裁和其他措施。EPA及其下属的每一个区域办事处，拥有相当大的自由裁量权，包括执行污染物排放许可证管理制度和最大日负荷总量计划（TMDL）。EPA各区域办事处与各自管辖范围内的各州合作，在密西西比河流域全境实施《清洁水法》项目，以及EPA授权的其他治理项目。EPA定期审查各州水质量标准的合理性，为各地、各部门、流域协会等单位实施《清洁水法》提供主要的资金来源，要求各州提交年度报告，报告本州开展的水质管理活动，作为拨付联邦资金的前提条件。

1997年成立的《圣路易斯协议》工作小组，由六个EPA区域办事处、EPA水资源办公室和EPA墨西哥湾项目的代表组成，试图加强密西西比河流域治理项目的协调，评估自然资源、经济问题和解决墨西哥湾缺氧问题。在密西西比河上游，EPA第5、7区域办事处与密西西比河上游保护委员会的合作较多。2003年，EPA制定了一个流域合作与资助计划，鼓励流域内各州合作以系统解决水质问题，资助旨在改善总体水质、鱼类生产和其他目标流域质量的州际合作项目。例如，为解决最大的州际污染问题——密西西比河污染导致的墨西哥湾缺氧，EPA在2004年重点资助了爱荷华州、伊利诺伊州、阿肯色州开展联合治理。

（三）签署州际协同治理协议

1.田纳西河流域水污染控制协议。该协议由田纳西、阿拉巴马、乔治亚、肯塔基和密西西比州于1958年签订，目的是加强田纳西河（密西西比河流域的一条支流）流域各州之间的合作，协调流域内的污染控制活动和方案。为此，成立了田纳西河流域水污染控制委员会，设立了田纳西河流域水污染控制区。委员会可不时对该流域进行调查，研究该流域的污染问题，并就防止或减少该流域的水污染提出综合报告。

2.俄亥俄河谷水卫生协议。该协议由伊利诺伊、印第安纳、肯塔基、纽约、俄亥俄、宾夕法尼亚、田纳西和西弗吉尼亚州于1953年签署，各州承诺在减少俄亥俄河（密西西比河流域的一条支流）现有污染和未来污染方面进行务实合作。

3.阿肯色河流域协议。阿肯色州和俄克拉荷马州于1970年签署，该契约旨在促进两州在阿肯色河（密西西比河流域的一条支流）流域开展水资源分配、水污染治理方面的合作，设立“阿肯色州—俄克拉荷马州阿肯色河协议委员会”。

4.路易斯安那州—密西西比州坦吉帕霍河协议。两州于1988年签订该协议，以研究坦吉帕霍河（密西西比河流域的一条支流）的污染源以及使坦吉帕霍河水质恢复干净的解决办法，并成立了路易斯安那—密西西比坦吉帕霍河水道委员会。

州际签署协议协同治理流域水质是一种有效的管理方法，但是签署一个令各方满意的协议非常难，因为人们反对将各州权力割让给其他机构（如流域治理委员会），该机构也难以获得州政府和联邦政府长期投入资金的承诺。美国各地共签署了19个流域协同治理协议，这些协议的平均筹备时间约为9年，可见难度之大。密西西比河流域由于牵涉区域广，一直未能签署覆盖全流域的州际协同治理协议。

四、美国密西西比河流域水质协同治理经验

（一）重视环保立法和执法

在《清洁水法》的影响下，密西西比河沿岸主要州开展了水质管理的协同合作。这些合作取得了显著成功，但也遇到投入资金有限、共享水域的监管优先权混乱，以及监测大型州际河流水质的技术标准不统一等问题[9]198。国会认识到需要更系统的州—州、州—联邦之间的合作机制来改善水质管理，于1965年通过了《水资源规划法》，对流域协同管理提供资助。根据该法案，美国各地成立了几个流域组织（如密西西比河上游流域协会等）。

除了前述法律，美国国会还颁布了规制不同违法行为的法律法规：《综合环境反应、赔偿和责任法》——授权EPA清理化学品泄漏或危险废物造成的污染；《联邦杀虫剂、杀菌剂和灭鼠剂法案》——授权EPA控制能够渗入地下水的杀虫剂的供应；《有毒物质控制法案》——授权EPA控制可能渗入地下水的有毒化学品的制造、使用、储存、分配或处置；《资源保护和回收法案》——授权EPA管理固体和危险废物的储存、运输、处理和处置，以防止污染物渗入地下水；《石油污染法》——加强EPA预防和应对灾难性石油泄漏的能力；《海洋保护、研究和保护区法》——禁止向海洋倾倒会不合理降低或危害人类健康或海洋环境的物质；《海岸带管理法》——鼓励各州保护沿海自然资源。这些法律逐渐形成了完整的水环境保护立法体系。

（二）实施统一领导

EPA强有力的协调作用对于密西西比河的水质保护和改善至关重要。实施最大日负荷总量计划（TMDL）、检查水质标准、执行水质监测等，都需要EPA牵头组织各州、各区域办事处、各州际组织和非政府组织等协调行动。密西西比河流域跨部门、跨地区水质协同治理最为著名的机构是密西西比河墨西哥湾流域富养工作队。该工作队成立于1997年，目的是评估和寻求缓解墨西哥湾北部富养、低氧水质的方案。参与工作队的成员包括EPA、美国环境质量委员会、国家海洋和大气管理局、美国陆军工程兵团、美国农业部自然资源保护局、美国司法部、美国内政部、美国鱼类和野生动物管理局、美国地质调查局、白宫科技政策办公室等10个联邦政府部门，密西西比河上游次流域低氧富养委员会、密西西比河下游海湾低氧次流域委员会、俄亥俄河谷水卫生委员会3个区域组织，以及37个地方政府部门。EPA在该工作队起着领导作用。

随着人们对20世纪80年代出现的基于流域水质协同管理“生态系统伙伴关系”方法的持续关注，联邦政府部门在大型河流系统水质保护和恢复、改善州际合作、协调水质标准、监测和控制等方面，可以发挥更大的作用，特别是EPA应领导或协助各州开展新的合作[9]209。

（三）加强州际协作

生态系统资源管理方法现已被广泛接受为一项基本原则，它强调生态系统组成部分的相互关联性以及集成管理战略的重要性。如果流域内的多个州处理问题（如污染源整治、捕捞限制、入侵物种预防和控制）的方式不一致，往往治理成效低下，难以取得预期的效果。密西西比河流域各州认识到，签署协同治理协议，建立务实的协作机制，对促成一致行动具有重要作用。密西西比河流域生态系统复杂，EPA、其他联邦政府部门以及流域内各州，已经做了很多有针对性的协同工作，也取得了一定成效，其富营养化、泥沙沉积不均、洪水灾害频发、流域规划不协调、管理政策不统一等问题得到很大缓解。游域内成立了多个州际委员会，使得所有成员能统一步调、一致行动。通过沟通协作，强化伙伴关系，鼓励流域管理创新创造，各州取得了远远超过各自单独行动的成果[9]210。

五、美国密西西比河流域水质协同治理对长江流域治理的启示

（一）建议设立长江流域水资源保护与管理委员会

水利部长江水利委员会与农业农村部长江流域渔政监督管理办公室已于2018年9月签署了《“共抓长江水生态保护 力推美丽长江建设”（2018—2022年）行动方案》。但是跨部门整合的面还较窄，应该有一个跨部门、跨地区的实体性合作组织，在中共中央推动长江经济带发展领导小组的领导下，设立长江流域水资源保护与管理委员会，整合现有长江流域水资源保护与管理职能有关的部门和地区。该委员会的组成单位应包括生态环境部长江流域生态环境监督管理局（已由水利部长江水利委员会长江流域水资源保护局与国家海洋局东海分局环保处转隶并组建，实行生态环境部和水利部双重领导、以生态环境部为主的管理体制）、水利部长江水利委员会、水资源管理司、农业农村部长江流域渔政监督管理办公室、自然资源部规划司、国土空间生态修复司、国土空间用途管制司、交通运输部长江航务管理局，以及长江流域19个省级政府等。应建立定期会商机制，统筹负责长江流域水资源保护和综合管理事项。

（二）建议签署覆盖长江流域的省际协同治理协议

密西西比河流域水质监测、评估、监管和修复，对单一州来说代价高昂、难以负担，需要在整个流域层面合作，这样有利于分摊成本，促进各成员用有限的资源，提高研究评估、项目设计和实施的能力，实现利益最大化。密西西比河流域水质协同治理虽然取得了很大成效，相比20世纪中期，现在的水质有了极大改善，但是仍然存在氮、磷超标等问题，导致墨西哥湾北部海域存在水体富营养化和缺氧问题。原因之一是密西西比河流域一直没有签署覆盖全流域的州际协同治理协议，存在治理真空。因此，长江流域治理应该吸取教训，在长江流域水资源保护与管理委员会的指导下，由流域19个省级政府和中央相关职能部门共同签署省际协同治理协议，就长江流域水资源利用、水质标准、跨界断面水质监测、环保执法、水环境利用与保护战略规划等水资源保护与管理问题，加强顶层设计和全流域治理规划，统筹上下游、左右岸、干支流以及水陆关系，做好全流域综合治理。在协议中，要明确建立统一的长江流域水资源管理和水质监测系统（包括水储量、用水量、用水效率、跨界断面水质、污染源等信息共享平台）；完善长江流域跨省生态补偿机制；要借鉴TMDL经验，在排污许可制度基础上，进行总量控制，综合控制各地点源污染和面源污染；要确定各地区、各部门的阶段性工作目标和行动方案。

（三）鼓励长江流域支流流经地区成立区际合作组织

长江流域水系发达，支流主要有岷江、赤水、沱江、嘉陵江，乌江、汉江、雅砻江、湘江、沅江、赣江和清江，流域面积1万平方千米以上的有49条，8万平方千米以上的有8条，10万平方千米以上的有雅砻江、岷江、嘉陵江和汉江4条。每一条支流的水质都影响着长江的水质，很多支流流经数个地市、甚至流经数个省份（例如汉江横跨鄂、豫、陕三省），每一条支流的污染源有着不同的特点。如果长江所有支流的水质都能得到控制，长江干流的水质自然就好了。因此，长江流域各地区应结合长江支流流经区域自然地理、水质影响因素及社会经济条件，成立相应的区际合作组织，因地制宜，科学制定治理方案，精准治理。2019年4月，岷江和沱江中上游七市州（成都、德阳、乐山、雅安、眉山、资阳、阿坝）共同签署的《建立岷江沱江河长制工作协调机制联动推进流域水生态管理保护合作协议》和《岷江沱江河（湖）长制工作联席会议制度》就是长江流域支流跨地区水质协同治理的成功案例。

（四）吸纳各类组织参与长江流域环境治理

在长江流域水资源保护与管理委员会等机构中，应该吸收研究机构、非政府组织和媒体的参与。充分发挥环境保护研究机构、非政府组织和公众等社会力量的作用，加强对长江流域水质协同治理的研究、监督和宣传。水质治理是一项专业性较强的工作，如长江科学院、长江水资源保护科学研究所、长江勘测规划设计研究院、湖北省长江水生态保护研究院和长江生态环境大保护研究院等可以在水质监测、污染源认定、治理策略等方面提供专业的建议。实践已经证明，非政府组织（NGO）在全球环境保护中发挥了重要作用，流域水质治理不仅需要政府部门之间正式的合作，也需要NGO的大力参与，例如“长江环境”组织、长江生态保护基金会、长安慈——环境保护慈善信托和长江源水生态环境保护站等NGO在宣传、保护方面做了大量工作。流域治理存在点多面广等难点，要充分利用网络、报纸和杂志等新闻媒体深入开展环保法规的宣传教育，动员人人参与、监督，使公众自觉改变生产生活方式，同时让污染水质的行为无处藏身；要求村委会、居民委员会等基层组织承担本区域水质治理责任，构建“定区域、定人员、定责任、定任务、定标准”的全流域网格化管理机制和纵向到底、横向到边的组织体系，形成治理全民参与、监管全面覆盖的格局，推进长江流域水质持续改善。