信息化大生态环境下政府治理能力现代化建设的应对思考

◆陈才军 贺卫东

信息化大生态环境下政府治理能力现代化建设的应对思考

◆陈才军 贺卫东

（中电长城网际安全技术研究院（北京）有限公司 北京 100097）

着眼大数据时代背景，在分析信息化发展对实现政府治理能力现代化带来挑战的基础上，剖析了实现政府治理能力现代化变革的核心问题，从变革的核心环节、执行路径、创新模式、操作视角等方面，提出了推进政府治理能力现代化建设的工作抓手，并解读分析了贵州、浙江和云南三地的信息化建设创新模式实践探索。

信息化；大数据；治理能力；现代化

随着信息化的发展，当前社会已经进入一个将数据当作核心资产的大数据时代。随着数据作为国家战略资产意识的增强，以及越来越多的国家将数据管理上升到战略层面，大数据势必会以更加积极的姿态进入到政府治理体系范畴。在这个新常态下，如何借PPP模式快速推进信息化建设，跨越式进入大数据时代，迅速发掘大数据背后的价值，实现安全的信息化，优化政府治理体系，是一系列值得深刻思考和研究的课题。

1 信息化带来的挑战

信息化的发展为实现政府治理能力的现代化带来挑战和机遇。而要实现政府的现代化，重点在于实现治理能力和服务能力的信息化。治理能力的现代化依赖于组织精干、运行高效和科学决策，服务能力的现代化需要为民众提供精准的服务，为政府提供科学的决策支持。这些问题的解决，迫切需要建立和完善信息化基础设施体系，推进数据资源开放共享。当前，“互联网+”行动计划、“中国制造2025”、国家大数据战略的部署实施，云计算、物联网、大数据、智慧工程、移动互联等新技术的发展与普及，为政府治理实现“智能”化提供了技术支撑，成为政府治理能力现代化组织使命实现的高效手段和重要推动力量。

2 变革中遇到的核心问题

就当前政府信息化发展现状来看，管理问题、应用问题、安全问题和经济问题成为制约政府信息化变革推进实施的核心问题。管理上，各部门分工交叉、多头管理的局面尚未从根源上解决；应用上，各部门基础设施重复建设、数据分裂，制约应用大面积推广的广度和深度；安全上，出于安全方面的担忧，部门间不愿意推进系统间的互联互通，“信息孤岛”现象严重，有价值的数据尚未实现有效聚集；经济上，各部门重复投入，财政压力不断加大，信息化投入尚未形成平台化的规模效应。

3 变革的核心环节

从政策执行机制来看，国家信息化建设相关政策的落地需要地方政策的配合，其中，完善基础设施、实施重点工程、搭建创新平台，开展顶层设计是变革前提；如何适应信息化的集约化、平面化结构的特点，深化组织改革是变革核心；既要满足政府管理目标的达成——组织结构设计模式的创新，又要满足产业发展目标的达成——产业环境构建模式的创新，创新信息化推进模式是变革动力；经费投入模式创新是变革的保障。在此基础上，才能通过政府信息化的投入，更好地推动地方产业的结构调整和地方信息化产业的快速发展。当前，中央的方针政策指南已明确，地方政府都积极探索具体落地的操作抓手，并着力从顶层构建相应的配套体系，有些省市已经先行，开展了全省“一个组织”、“一张网”的建设等创新实践行动。

4 变革的执行路径

各地信息化建设在具体执行路径上，都是围绕大应用带动大数据，推进大产业发力，着重把握几个关键要素：一是找出一个适合本地的、覆盖范围广、又是政府核心职能的面向老百姓的大应用。二是通过大应用，打通数据共享和基础服务网络的基础设施建设，实现数据价值链的构造，挖掘数据价值，实现治理与服务能力的提升。三是实现产业聚集，采用“赛马不相马”的策略，通过构建相应的产业发展平台，如大数据公共开放分析服务平台，带动地方大众创业、万众创新。结合地方产业特点，形成地方产业体系。四是采用系统化、工程化方式，以基础设施平台建设、完善为重点，创新实践城市信息化建设模式。五是以安全为抓手，推进信息化的安全发展。六是选择合适的商业主体，采用不同的PPP模式，形成“四两拨千斤”的建设效果。

5 变革的创新模式

IT技术自身存在技术性强、更新周期快、与政府管理模式应用与技术平台的融合度高的特点，技术发展异构多态成为产业发展的一个必然结果。在信息化建设的过程中，信息内容既涉及国家意识形态安全，又涉及个人隐私保护，导致IT行业的PPP模式与传统产业的PPP建设存在重大区别，需要政府参与并加强监管与控制。

5.1 推动实现五个转变

从传统管理模式上升到顶层管理模式，由经费分散管理上升到统一管理，产业发展从推进项目到构造创新环境转变；原有的政府信息化机构和人员从网络系统应用建设的模式，向数据交换、数据分析和数据经营模式转变；改革从单一的 “缝缝补补”的改革模式向体系化、综合全面的改革模式转变，包括制度、组织、法规保障的依法改革；投入从自我财政投入向“四两拨千斤”的PPP模式转变；技术从传统IT向云计算转变。

5.2 推动形成六个统一

统一宏观管控，实现一个顶层设计支撑；统一基础设施建设，实现一张网支撑；统一建设主体，实现一个基础平台公司支撑；统一运维支撑，实现在平台公司基础下设立若干专业性的混合所有制公司进行业务支撑；统一应用入口，既引进产业，又保持服务能力，实现便民服务的各种应用统一建设在几大入口之上，提升用户的体验效果；统一开放服务平台，政府部门专注自己的应用系统的规范和业务数据分析，并通过平台服务开放第三方分析，既提升自己的服务能力，又促进产业发展。

5.3 推动创新四个模式

政策与组织模式，以地方立法和法规的方式进行组织改革，以集中统一的管理为实施保障，通过事权集中、组织统一，形成党政兼顾、合一的组织保障体系。规划与实施模式，以工程化模式开展信息化建设规划，重点推进城市信息化基础设施的完善和信息化产业发展环境的构建。建设与投资模式，以政府自组自建或采取“投资+运营+服务”（PPP）模式进行建设。运营与监管模式，由企业负责政府信息化建设的运维与安全，而政府部门以负责监管为主，工作重心转移到促进数据资产的形成、共享和交易。

6 变革的多维度操作视角

从相关省市信息化建设实践和调研成果来看，各地政府围绕公民的价值链，围绕IT技术的价值链、围绕数据的价值链，从大数据视角、组织管理视角、商业视角和保障视角等不同视角入手，形成了具体探索抓手。

6.1 数据视角

数据是政府的资产，政府需加强顶层设计，聚集有价值的数据资源，打破信息壁垒实现系统集中，实现一网式办公，以平台化模式支撑应用实现更多可能性，挖掘数据深层次的价值，推进智慧城市基础设施建设，推动实现政府科学治理和推动产业发展，实现强政、兴业、惠民。数据聚集上，需聚集政府多个职能部门直接产生的数据、政府可调用的数据、商业化的数据，以及系统集中带来的数据交换数据。数据经营上，成立信息化平台公司，帮助政府实现数据保护、数据清洗、数据建模，为政府决策提供科学依据。

6.2 组织视角

信息化建设的顶层设计、宏观管控和统筹协调，由地方政府采取事权集中的模式，将原信息中心改为大数据交换与经营中心进行运行操作，改变过去各委办厅局都有信息化人员编制、分别建设信息化系统、分别进行信息化预算投资的情况，实现人员编制统一管理（派驻制）、信息系统建设统一管理、经费预算统一管理，形成地方“一张网”。

6.3 商业视角

由政府城投资金（信息化基金）参股，中央企业等国有资本、IT企业、通讯企业融资，成立合资信息化平台公司，采取“投资+运营+服务”（PPP）模式，负责云平台业务、大数据经营业务、安全运维业务。其中，云平台业务可采取政府购买服务的模式进行建设，重点开展大数据收集、清洗、脱敏、安全、存储、灾备、交换等业务；大数据经营业务可开放给专业公司开发，如信息化平台公司或由其组建的下属公司，与其他省市、国外进行数据交易，为政府提供分析结果和科学决策支持，为政府提供公益服务，利用大数据进行招商引资，获取广告等收入；安全运维业务由安全专业公司负责，或由安全公司与信息化平台公司组建的专业公司负责。

6.4 保障视角

为有效、顺利推进信息化建设，需从法律保障、组织保障、商业利益保障等三个方面建立完备的政策保障体系。法律保障上，就需要决策部门结合本地实际，完善地方立法，制定管理办法，以保障信息化建设的事权集中。组织保障上，经信委、财政局作为执行部门，需推进信息化建设和投资的组织统一，以政府采购服务的方式，授权合资平台公司负责信息化建设和运维，监督信息化建设进程和信息化资金的使用。商业利益保障上，政府部门和合资平台公司共同面对市场经营的挑战，共同开展大数据运营、平台集约化经营，共同拓展市场，利益共享、风险共担、全程合作。

7 典型案例分析

各地政府在充分理解党中央政策群的逻辑关系的基础上，紧密结合当地实际，寻找操作落地的抓手，探索推进事权集中、组织统一，以大应用为牵引，低投入、体系化推进信息化建设创新工作。

7.1 贵州大数据推进模式

贵州省委、省政府高度重视信息化建设工作，加强信息化顶层化设计，着力推进“一办（经信委下设大数据办公室）、一中心（省信息中心）、一公司（政府国资控股，国有资本、IT企业、通讯企业融资，成立云上贵州公司，采用PPP服务模式，负责云上贵州云平台的安全、建设、投资和运行）”的大变革，改变过去各委办厅局都有信息化人员编制、分别建设信息化系统、分别进行信息化投资预算，实现人员编制统一管理、信息系统建设统一管理、经费预算统一管理。

7.2 浙江“四张清单一张网”模式

浙江省通过构建“四张清单一张网”，开展“互联网+政务”的全方位实践，实现权力事项集中进驻，网上服务集中提供，政务信息集中公开，数据资源集中共享等“四个集中”。“一张网”由政府主导，采用购买阿里巴巴的云服务模式（统一系统），构建了省市县三级一体架构、多级联动的互联网公共服务平台（统一通道），逐步实现“七统一”（统一应用），打造了网上政务超市，构建了“政务淘宝”，实现了资源集约共享、标准规范统一、平台安全可控，有力地破除长期以来的“信息孤岛”（统一数据），为推进政府治理现代化提供强大的支撑。

7.3 云南“一部手机办事通”模式

云南省委、省政府贯彻党中央和国务院“放管服”改革精神，落实“互联网+政务服务”相关要求，与中国建设银行合作建设“一部手机办事通”，打造了金融科技与社会治理深度融合的试验田、样板间。归纳其成功经验，主要得益于两个方面：一是组建“大企业”依托市场整合资源。由中国建设银行和云南能投集团共同成立建信云能科技有限公司，制定智慧政务数字化标准和体系，承接“一部手机”在社会治理、公共服务、跨境贸易、住房租赁和金融等领域的深度运用，通过金融的洞察和方式主动提供优质服务。二是重大惠民大应用形成大数据带动智慧城市建设。以办理户口、办医保、考资质、出入境、税务、婚育等事关老百姓的大应用为抓手，通过大应用，打通数据壁垒，从更深层次便民、利民、惠民，改变了政府治理方式和百姓生活方式，提升政府治理与服务能力。

[1]深化“四张清单一张网”改革，推进政府职能转变[EB/OL].sohu. com，https://www.sohu.com/a/37351010_114882，2015-10-23.

[2]香山读书会.金融科技助力，建行抢得头筹：云南省“一部手机办事通”APP合作路线及简要分析[EB/OL].cn，http://rhd361.cn/special/news?id=c2a117fcd6f74a1e9e945db445cd258c，2019-12-29.