行政法的体系化：“行政程序法”

叶必丰

引 言

我国民法的法典化激发了各部门法法典化的热情，引发了理论和实务界的热烈讨论。有关行政法法典化的讨论可以概括为以下主张：第一，行政基本法说。该说认为，我国应制定一部行政基本法或行政法总则，即“规范所有行政行为，在行政法体系中起纲领性、通则性、基础性作用的一部法律”。〔1〕江必新：《迈向统一的行政基本法》，载《清华法学》2012年第5期。制定行政法总则既有必要也有可能，总则的内容包括一般规定、行政法律关系主体、行政活动、行政程序以及行政的监督、保障和救济。〔2〕参见应松年：《关于行政法总则的期望与构想》，载《行政法学研究》2021年第1期。该说重视行政实体法的一般化和系统化，把行政程序法作为行政基本法的内容之一，其实是以实体法为主要内容的行政法总则。因此，可以把该说的行政法总则称为行政实体法总则。第二，行政法典说。该说以我国在行政领域积累的立法为实践基础，认为我国当下行政法的法典化条件已经具备；以行政法学上的总论、分论为理论基础，认为行政法法典化宜坚持“行政法总则+行政法分则+专门行政法典”的思路。〔3〕参见章志远：《中国特色行政法法典化的模式选择》，载《法学》2018年第9期；薛刚凌：《行政法法典化之基本问题研究》，载《现代法学》2020年第6期；郭修江等：《新时代行政立法的法典化》，载《人民法院报》2021年2月5日，第5版。第三，反对说。该说明确指出：“行政法不能、不宜制定统一、完整的行政法典。”“这是由行政法自身的规律性和人们认识的局限性所决定的，也是由世界各国的历史经验所证明了的。……