高度重视社会救助 着力完善制度设计

宫蒲光

社会救助是基本民生保障的重要组成部分，是体现社会主义制度优越性的重要标志。健全社会救助制度体系，推进社会救助法治化进程，是保障和维护困难群众基本权利的必然要求。在全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，在脱贫攻坚决战决胜之年，在应对新冠肺炎疫情严峻挑战的关键阶段，完善社会救助制度设计，进一步加强社会救助工作，显得尤为迫切和重要。

一、进一步加强社会救助工作是全面小康社会十分重要的社会政策取向

社会救助是保障困难群众基本生活、促进社会公平、维护社会稳定的兜底性、基础性制度安排，对推进国家治理体系和治理能力现代化、实现两个百年奋斗目标具有十分重要的意义。

一是社会救助在抗疫斗争中发挥了十分重要的兜底保障作用。这次疫情给国家经济社会发展和人民群众生命健康以及正常生活带来了沉重的灾难，作为社会弱势群体的困难家庭和老、弱、病、残、孤人群更是雪上加霜。党中央、国务院和有关部门多次下发通知，要求切实保障好困难群众基本生活，对隔离在家的孤寡老人、困难儿童、重病重残人员要加强走访探视和必要帮助。疫情期间，全国支出临时救助资金25.9亿元，向低保对象特困人员发放价格临时补贴资金37.1亿元，惠及8100万人次，对染病困难户给予1千元至1万元的专项救助，对因封城而滞留武汉的外地人员每人给予3000元的临时救助。这一系列专项救助政策措施有力地保障了困难群众的基本生活，维护了社会稳定和公平正义。这次疫情再次警示我们，要进一步加强社会救助体系建设，将它纳入国家治理体系和治理能力现代化的大格局中，完善顶层设计，加强工作力度，增强政策效能。

二是社会救助是全面打赢脱贫攻坚战的有力支撑。早在2015年，习近平总书记在贵州提出的“五个一批”脱贫攻坚方略，就有“低保政策兜底一批”。2019年4月，他强调，“要完善最低生活保障制度，对老弱病残等缺乏劳动能力的贫困人口，综合运用社会保险、社会救助、社会福利等保障救助措施，实现应保尽保，确保兜住基本生活底线”。2020年3月，在决战决胜脱贫攻坚座谈会上总书记再次强调，“对没有劳动能力的特殊贫困人口要强化社会保障兜底，实现应保尽保”。实践证明，在脱贫攻坚中，城乡低保等社会救助政策不仅有力兜底了“两不愁”，也助力实现了“三保障”，我国脱贫攻坚取得的历史性成就，离不开社会救助工作的兜底保障和基础支撑。

三是社会救助是全面小康社会中解决相对贫困长效机制的重要制度安排。党的十九届四中全会指出，要坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制。其中的重点，从人群看，主要是老弱病残贫困人口;从区域看，主要是深度贫困地区。在迈入全面小康社会之后，绝对贫困已成为历史，但总有部分人群或因生理缺陷，或因遭遇疾病、灾害和突发变故陷入困境，如果没有健全的社会救助制度，这部分群体必将在生活困境中难以自拔，整个社会就不可能实现真正意义的“全面小康”。面对相对贫困人群和特殊困难群体，社会救助不仅在巩固脱贫攻坚成果、建立解决相对贫困的长效机制方面发挥着重要作用，更是全面小康社会补齐民生短板、兜住困难群众基本生活底线的重要制度安排。

二、加快社会救助立法是优化完善社会救助制度设计的当务之急

依法治国、依法理政是国家治理体系和治理能力现代化的基本特征，是坚持和完善中国特色社会主义制度的必然要求。

近年来，社会各界对社会救助法治化的要求越来越高，亟待通过立法提升社会救助法律地位，构建完善的社会救助法律体系，提升社会救助工作法治化水平。经党中央批准的十三届全国人大常委会五年立法规划已将《社会救助法》列入一类项目，从2018年开始积极推进《社会救助法》的立法工作。2019年12月还专门听取了国务院关于社会救助工作专项报告。2020年4月，全国人大常委会第十七次会议，专门部署了两年内要完成17部强化公共卫生法治保障的立法和修法任务，其中就包含了《社会救助法》。民政部等国务院有关部门高度重视，全力投入立法工作，并已经形成征求意见稿，这充分表明党和国家已经把社会救助立法作为健全社会保障制度体系、巩固脱贫攻坚成果、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

我国的社会救助发展历程，是政策先于立法、政策引导立法。从建国初期的灾害救济、农村特困户救济、农村五保供养，到1997年建立城市低保、2007年建立农村低保，再到2014年国务院颁布《社会救助暂行办法》，我国社会救助制度框架逐步建立。这种政策先导的法治化建设路径，不同于其他国家“立法先行”的普遍做法，一方面表明在我国经济社会发展的各个时期，哪怕是建国初期比较困难的阶段，党和政府都高度重视社会救助工作，充分體现了以人民为中心的社会主义制度的本质特征;另一方面也反映出伴随着我国经济社会的快速发展，在共享改革发展成果上，无论是实际情况还是制度设计，社会救助都还存在不完善的地方，必须通过推进社会救助立法，尽快把法治建设的短板补上。

目前，《社会救助暂行办法》是社会救助工作最主要的法规依据，它为建立我国社会救助制度体系发挥了重要作用。但是，从法律位阶上看，该办法是国务院出台的暂行法规，授权条款偏多，层次偏低，约束力不强;从体系完整性看，还存在一些盲区、误区和模糊区，导致各地在操作中出现诸多不一致、不协调的地方;从社会适应性看，难以适应经济社会发展中产生的新情况、新问题，许多被实践证明行之有效的做法没有体现在法律规范中。当前，我国正处于第一个百年奋斗目标即将实现的重要历史节点，社会主要矛盾已经发生历史性变化。新时期社会发展的新使命对我国的社会救助工作提出了更高的要求，迫切需要通过社会救助立法，进一步优化社会救助制度体系，促进各项救助制度更加科学完备、成熟定型，真正实现社会救助法治化、规范化、长效化。

三、社会救助立法应当直面现实问题，着力完善制度设计

法律是治国之重器，良法是善治之前提。推进国家治理现代化，不仅需要有“法”可依，更需要有“良法”可依。为了提高社会救助立法质量，必须直面社会救助工作现实，不回避矛盾，不掩盖问题，迎难而上，科学谋划，力求立出有用之法、有效之法、善治之法，这是所有立法参与者的历史责任和光荣使命。《社会救助暂行办法》实施以来，有许多新情况、新问题、新认识、新经验，值得在立法过程中深入研究。

一是后扶贫时代社会救助体系建设问题。根据《社会救助暂行办法》，我国社会救助“8+1体系”是一个包含最低生活保障、特困人员救助、灾害救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助和社会参与等多个维度的制度体系。在告别了绝对贫困的后扶贫时代，相对贫困和特殊困难群体的情况将更加复杂，由于自身生理缺陷、因病因灾致贫和支出型贫困问题将更加凸显，对救助内容的需求也更加多样。作为兜底性社会保障制度，社会救助要保障哪些人、保障什么、保障到什么程度？如何把“底”划清、把“底”兜牢？既能动态适应社会发展，又便于实际操作。如何科学设置各类专项救助？既不刻意割裂又不简单叠加，还能保持长期稳定。如何理顺低保与专项救助之间的关系？既避免福利捆绑带来“悬崖效应”，又能做到科学衔接、有机统一，这些都需要在立法过程中进行认真研究。

二是落实“量力而行、适度救助”原则问题。在社会救助中，准确把握“适度”的度至关重要，既不能过高，脱离社会主义初级阶段实际;也不能过低，难以发挥社会救助的制度功能。纵向看，我国社会救助支出增长率远低于同期财政支出增长率，城乡低保占财政总支出的比例已由2008年的1%下降到2018年的0.74%;横向看，我国社会救助覆盖率和投入水平普遍低于国际同等水平，目前全国城乡低保覆盖面仅为3%左右，下降趋势仍在继续。许多研究表明，我国社会救助投入长期处于低位运行状态，适度救助的这个“度”不是高了，而是低了，并且有越来越低的趋势，有必要通过立法扭转这种局面。

三是优化低保制度设计问题。低保制度是社会救助体系的基石。在现行政策框架下，“按标施保”是低保制度的核心基点，它以各地确定的低保标准衡量家庭财产收入，未达标者纳入低保对象，以收入补差的方式予以现金补助。由于家计核定难、行政成本高、工作计划性不强等因素，“按标施保，应保尽保”很难在基层落地。在实践中，各地普遍将“按标施保”变通执行，以民主评议为主，家计核定作为参考，根据困难程度不同把低保金划分若干档向低保對象发放;在总量控制上，许多地方都是按预算资金确定低保对象总量，又将总量分解为指标，这与“按标施保”的制度设计完全是南辕北辙。在立法过程中，如何尊重基层实践、回应群众诉求，从顶层制度设计上调整低保制度的逻辑起点，已经成为一个不容回避的问题。

四是精准施保的制度设计问题。低保制度实施以来，家计核定一直是识别保障对象的基础，也是长期困扰基层工作的难题，“按户施保”与“单人入保”并重已经成为工作实践中普遍现象。从保障方式看，在户籍地申请社会救助已经不能适应市场经济条件下“人户分离”的现实，有必要改变户籍地保障的做法，探索常住地或纳税地保障等新方式。如何通过立法固化实践经验和已有政策，科学选择保障方式，精准识别保障对象，需要从制度设计上做进一步研究。

五是加强保障能力建设问题。从人力上看，各地普遍存在人手不足的问题，工作力量与工作任务不匹配的矛盾日益凸显;从财力上看，社会救助经费的增长机制上有要求无制度，中央和地方财政支出责任不明确，社会救助资金过度依赖中央财政的问题比较普遍。

诸如上述问题还有很多，都有待在社会救助立法中，予以客观面对并力求加以解决。相信在以习近平总书记为核心的党中央坚强领导下，在全国人大和国务院各部门的密切协同配合下，经过所有参与立法的专家学者和工作人员的共同努力，一定能够制定一部符合我国国情和长远发展需要的社会救助法，在全面建成小康社会的重要时刻，向党和人民交上一份满意的答卷。