腐败预防立法体系的理性建构

摘      要：腐败的本质是权力的滥用，腐败预防立法体系能够有效控制权力。理性的腐败预防立法体系建构应当考虑腐败的衍生规律与治理效能，厘清腐败预防立法体系中存在的一些现实障碍，明确公共权力在管理国家与社会事务中的角色定位，一体推进“不敢腐”“不能腐”“不想腐”，以确保公权力行使的廉洁性，有效预防腐败。

关  键  词：法治反腐; 反腐立法体系;“不敢腐”;“不能腐”;“不想腐”

中图分类号：D920.0        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）02-0092-10

收稿日期：2020-07-10

作者简介：刘浩，东南大学法学院博士研究生，东南大学反腐败法治研究中心特约研究人员，研究方向为刑法学。

基金项目：本文系国家社科基金重大招标课题“大数据与审判体系和审判能力现代化研究”的阶段性成果，项目编号：17ZDA131;受江苏高校“青蓝工程”资助。

新时代，“永远在路上”的反腐败斗争迈向全面法治反腐新征程，反腐立法体系也从以惩治为主转向以预防为主，兼顾惩治。习近平总书记强调，要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。以法治方式反腐主要体现为从腐败发生的原因入手，注重对腐败的有效预防并兼顾对腐败行为的及时惩治。这其中，构建一套较为完善的腐败治理法律体系既是法治反腐的基本前提，也是法治反腐的硬性要求。基于我国二元化反腐立法模式的现实国情，反腐立法体系的建构应当兼顾党内法规和国家法体系的建设并注重彼此之间的体系衔接与功能协同。腐败的本质是对权力的滥用，对权力的有效监督与制约是腐败治理的理性策略。因此，应立足于现代国家腐败治理模式的发展规律，以对公共权力的有效监督与制约为核心，构建腐败预防与惩治体系，推动法治反腐制度化、规范化、程序化。

一、腐败预防立法体系的一般原理

公共权力滥用是腐败产生的根源，其导致权力偏离了预设的目的，对公共利益造成损害。因此，腐败预防立法体系的建构应始终围绕对权力的监督和制约而展开。“预防型”反腐立法模式是人们在认识到腐败的本质与特征后，不断探索对权力进行有效控制而逐渐形成的制度体系，其核心即是腐败预防立法体系。

（一）腐败的本质是权力滥用

权力导致腐败，绝对的权力导致绝对腐败。权力本是为了更好地为公众服务，权力主体需要以公共利益的维护和实现为目的。然而，权力的不确定性为权力的滥用提供了可能，权力的用益性的诱惑也使得权力主体容易滥用权力，权力的强制性又为权力主体谋取利益提供了保障。[1]权力的不确定性、用益性和强制性决定了权力具有变异性。权力的变异性使得权力和义务以及权力和责任之间不具有对等性和平衡性，导致权力极易被滥用进而滋生腐败。腐败侵害的是公共利益，而能以较为缓和的人为方式对公共利益造成侵害的也只有权力的滥用。可见，腐败的本质是对公共权力的滥用，其核心特征是权力性、公共性、损害性与肆意性。正如习近平总书记所指出的：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”基于腐败的本质与特征，从制度上对公共权力予以规制是腐败治理的根本之策，而规制的主要方式则是以法律来管控权力，积极推进腐败预防立法体系建设。

如果只具有腐敗倾向或动机，现实中尚未得到体现，算不上腐败行为。权力运行过程中的越轨行为是腐败得以产生的直接原因，故腐败预防立法体系的建构应从腐败产生的原因与腐败的本质特征出发围绕对权力的管控来展开，着力营造“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的政治氛围，防止腐败主观倾向或动机的现实化。通常意义上的权力监督与制约是指对国家公权力的监督与制约，不包括社会公权力。行使社会公权力的主体是国家以外的社会组织，非国家性是社会公权力的首要特征，也是社会公权力区别于国家公权力在主体性质方面的根本差异。[2]而国家公权力也并不仅仅是指纯粹的国家公权力，只要与国家公权力行使有关的权力均应受到监督和制约。对权力的监督和制约，重在通过制度设计来规范权力。监督和制约通常是一体两面的，权力监督的目的是督促权力得以更好地行使，而权力制约的目的是为了更好地规制权力。

（二）以权力监督和制约权力

以权力监督和制约权力主要是指通过权力主体相互间的监督和制约来削弱权力的恣意性。以权力监督和制约权力不仅仅是政治体制上的一种理性架构，其更多地体现在权力运行的各个环节中。以权力监督和制约权力有其显著优势：一是权力具有强制性，因而以权力监督和制约权力往往立竿见影，能够克服权力难以驯化的问题。二是以权力监督和制约权力有利于权力主体之间的分工和配置达致最优状态。三是以权力监督和制约权力有助于提升权力存在和运行的正当性，增强公众对权力的信赖度。四是以权力监督和制约权力与坚持惩治和预防相协同的反腐立法体系相适应。

在法治反腐领域，以权力监督和制约权力侧重于在权力运行过程中对权力予以监督和制约，更多体现为以权力控制权力。在腐败预防立法体系的建构过程中，以权力监督和制约权力主要表现为权力之间的有效配合与相互制衡。基于权力的从属性原理和制衡性原理，既然权力具有直接性、强制性、现实性及有效性等特征，那么以权力监督和制约权力同样具有直接性、强制性、现实性与有效性等特征，这也使其能够与法治反腐的惩治机能相对应。以权力监督和制约权力需扎紧制度笼子。一是合理架构权力，在保证权力有效行使的同时有针对性地分散权力并妥善处理好权力主体之间分工和制约的关系。二是加大司法权对行政权的监督和制约力度，形成更加有效的权力制约平衡体系。三是进一步完善立法机制和程序，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，在纵向与横向两个层面构建网格化的权力监督与制约体系。

（三）以权利监督和制约权力

以权力监督和制约权力是必不可少的，但绝不是唯一的，失去了权利的监督机制，对权力的有效管控就难以长久、全面和有效。要规范权力的运行，仅靠内省式的规范自我约束是远远不够的，必须要加强对权力的外部监督。[3]以权利监督和制约权力作为一种外部力量，具有主体的广泛性、内容的多样性、程序的正当性以及时间的长效性等特征。就主体的广泛性而言，不同于权力的专有性和垄断性，权利是每个人所享有的，即便是权力主体在某一时间、某一地点、某个场合也可能是权力的受众，属于权力作用的对象。可见，权利具有普适性，每个人都是以权利监督和制约权力中的权利主体。就内容的多样性而言，权利主体在程序上可以对一切公权力以及权力主体进行监督。有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。就程序的正当性而言，既然权力来源于权利，那么以权利监督和制约权力当然就具有正当性。就时间的长效性而言，权力与权利之间必然长期共存，尽管权力具有不稳定性，但无论权力的主体或内容如何变化，抽象意义上的权力是客观存在的，必然需要接受权利主体的监督。

权力必须从属并服务于产生它的权利，只有让权利在权力结构中处于主体地位，社会利益的公平公正分配才具有现实性。[4]以权利监督和制约权力不仅是因为权力来源于权利的有限让渡，也在于权利是每个权利主体得以维持其权利不受权力侵犯之必需。而且，以权利监督和制约权力有利于实现法治国家、法治政府和法治社会的一体建设。以权利监督和制约权力有多种形式，如积极行使公民的批评建议权、申诉权、控告权、检举权、听证权、参与权等，这就需要在制度上为以权利监督和制约权力扫清障碍并提供保障。制度是相对稳定的、可预期的，能够令以权利监督和制约权力有章可循。为此，应坚持“权力由谁产生就对谁负责”的原则，加强以权利监督和制约权力的制度化建设，在程序上保障权利主体有效参与权力产生、决策、执行的全过程。

（四）以道德制约权力

一般来讲，以道德制约权力成效甚微，这主要源于人的本性和权力的恣意性、诱惑性。然而，在法治反腐的基础上只需将道德规范化即可作为腐败预防立法体系的组成部分。一方面，以道德制约权力并不是唯道德制约权力论，而是强调在法律上对权力形成有效而全面的监督与制约后，适时地将道德对权力的制约予以规范化与法律化;另一方面，以道德制约权力的主体包括两个维度：一是权力主体自身道德意识的觉醒与道德素质的提高，二是权利主体的道德素养的提升或者说是整个社会形成良好的道德氛围。如在腐败治理领域加强对权力主体和权利主体的思想道德教育，使权力主体之间出于道德理性相互监督和制约、公众出于道德要求对权力主体监督和制约即是以道德制约权力的直接体现。再如加强党内廉政文化建设，以良好的党内文化引导整个社会形成良好道德文化氛围亦是以道德制约权力的重要体现。可以说，廉政文化建设是制度反腐与法治反腐的文化基础，其构成了我国反腐斗争的文化维度。[5]

（五）腐败预防立法体系的完善机理

党的十八届四中全会《决定》提出：“加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，坚决遏制和预防腐败现象。”完善腐败预防立法体系应从以下几个层面展开：一是坚持科学立法、民主立法，把腐败预防立法建立在对国家权力运行规律和权力腐败发生规律的科学认知基础上，建立在凝聚公众共识、动员公众广泛参与的基础上，提高腐败预防法律法规的科学性、针对性、强制性。二是坚持问题导向，突出权力滥用、腐败行为多发易发的重点领域、重点环节、重点岗位，坚决遏制在资源开发、工程立项、城乡建设、财政拨款、人事安排等领域的权力腐败。三是更新立法思维，提高立法质量，细化权力腐败标准，提高法律法规在执法、司法中的可操作性、一致性。四是国家法律与党内法规形成合力，优势互补、相辅相成，使反腐败执纪与反腐败执法在标准上、程序上更加有效地衔接起来。五是强化程序制约，增强人们对权力行使的可预测性，防止权力行使的任意性。[6]

二、腐败预防立法体系的相关考量因素

构建腐败预防立法体系需要考虑的因素有很多，其中最重要的是明晰腐败的衍生规律与治理效能，厘清对权力进行有效控制的阻碍因素，查找我国现行腐败预防立法体系存在的问题。

（一）腐败的衍生规律与治理效能

现代国家的腐败多是以市场经济的崛起为逻辑起点。腐败是公共权力的基因，经济发展作为现代化的原动力，在促进与调控社会经济发展的同时也增加了政府支配公共资源中的权力腐败风险。[7]尽管各国对腐败犯罪设置了最为严厉的惩治措施，但腐败烈度仍然居高不下。[8]积极治理主义是现代化国家从国家治理方面对腐败行为治理理念的积极调整，以回应现代化带来的腐败衍生机理、类型、方式、规模的变化。作为一种全新的治理策略，积极治理主义强调以环境治理为核心的“间接整治”，针对现代公共权力架构，积极扩展预防措施的作用场域，深化预防措施的作用效果，形成以预防为主导的治理模式。积极治理主义和消极治理主义的区别在于：一是治理对象范围不同。消极治理主义将腐败行为定义为公权交易和公权滥用;积极治理主义则拓宽了腐败行为概念的外延，将其定义为滥用国家权力谋取私利，包括任人唯亲、包庇、非法分配公共资源和资金以及形成各种形式权力交易机会。二是治理重点不同。消极治理主义强调结果本位，腐败结果是治理重点;积极治理主义则将腐败定位为一种社会风险，强调腐败诱因在引发腐败上的关键作用，将治理重点从事后扩张到事前，主张从预防风险的系统论方面开展以消除腐败诱因为导向的预防性治理。三是治理手段偏好不同。消极治理主义通常主张以刑事惩治作为治理手段;积极治理主义则强调包括刑事惩治在内的综合性治理，但重点在于预防，并将预防观念贯穿于刑事治理之中。[9]

（二）对权力进行管控的阻碍因素

在我国的法治反腐进程中，腐败惩治立法较为完善，但腐败预防立法尚显薄弱。究其原因：一是政治体制改革的针对性略有不足。在政治体制层面，我国的权力监督和制约模式是人民代表大会制度下的国家监督体制与监察机制。目前来看，人民代表大会对行政权力的监督仍然有限，很多事项交由行政机关自我监督，一定程度上为行政权力腐败提供了可能。而人民法院往往无权受理公民个人、社会团体甚至法律监督机关所提起的一些抽象行政行为诉讼，只能附带性地审查一些行政决定、命令等。笔者认为，若使权力的监督和制约落到实处，必须有针对性地推进政治体制改革，从政治体制的框架上使权力的监督和制约趋于合理化。二是法律规定的控权形式缺乏多样性。理论上，权力监督和制约的形式越趋于多样化，实际效果就越好。监督与制约形式多样化通常意味着参与主体的多样性与广泛性。然而现阶段，我国以权利监督和制约权力的形式過于单一，特别是公众参与监督往往流于形式，这不仅不利于对权力进行全面监督和制约，也难以对腐败予以多层次的预防与惩治。三是政府职能尚未完全转型。近年来，我国不断推进简政放权，但打造服务型政府仍有很长的路要走，职能转型过程中还存在诸如日常行政管理活动越位或缺位等一些现实问题，一定程度上加大了权力监督和制约的难度。

（三）我国现行腐败预防立法体系之不足

公共权力包括国家公权力与社会公权力，属于权力的一种重要类型，通常意义上的权力监督和制约即指公共权力。权力的监督和制约是为了更好地实现权力自身的设定目的与价值预期，防止权力出现越轨行为，从而滋生腐败。然而，对权力进行管控的各种阻碍因素也使得我国现行腐败预防立法体系存在一些缺陷。一方面，腐败预防的相关法律规范体系不健全。一是权力运行的法律依据尚不规范。对于公权力而言，法无明文授权不可为。法律具有为权力划界的功能，权力的行使应当具有法律规范上的依据。这里的法律并非仅指狭义上的法律，而是包括行政法规、规章以及党内法规和其它规范性文件等最为广义上的法规范体系。现实中，这样一种权力的法定状态尚未得到很好的体现，权大于法的情况时有发生。二是权力管控的法律规范体系有待进一步完善。在我国，绝大部分政府公务人员是共产党员，因此，对权力的监督和制约既应包括国家法意义上的规范，也应包括党内法规意义上的规范。然而，目前对于权力的监督和制约尚缺乏更为详细的规定，尤其是在监督主体、监督程序、监督范围以及监督保障等方面缺少明确的规范依据。以监督主体为例，除了权力体系的内部监督以外，外部监督也是权力监督和制约的核心力量。但现实中，无论是内部监督还是外部监督均存在主体范围不明确、缺乏相应的监督激励机制等问题，导致出现内部监督主体不愿监督、外部监督主体不敢监督等现象。三是腐败预防立法体系亟待补强。在“不敢腐”的预防立法体系中，刑事立法缺乏一定的精准性，难以形成有效问责，未能很好地体现出预防功能。而且，在顶层立法设计上缺少一部具有宏观引领、微观规制的《反腐败法》，这不利于整个反腐立法的统筹兼顾与有力执行。在“不能腐”的预防立法体系中，缺少国家法意义上的《公职人员财产申报法》，难以实现预防制度透明化;缺乏《防止利益冲突法》，对于利益冲突问题缺少足够的关注。其实，利益冲突避免机制对于腐败预防法律体系的构建至关重要。重视利益冲突，为探索新的反腐之路特别是从源头上预防腐败提供了一种建设性的思路;[10]缺乏《公共听证法》，难以有效引导公众积极参与;党内法规缺乏系统性的清理与整合，难以与国家法律形成合力。在“不想腐”的预防立法体系中，社会保障体系尚不够完善，缺乏有效的公共道德教育体系，急需构建起一套清廉与诚信的社会运行机制。另一方面，腐败预防立法之间缺乏体系衔接与功能协同。一是“不敢腐”“不能腐”“不想腐”不同类型的立法未能很好地体现体系衔接与功能协同。有的立法在类型划分上既属于“不敢腐”的立法，也属于“不能腐”的立法，如一些行政方面的立法等。如何以“不能腐”“不能腐”的立法来保障“不想腐”的立法制定与实施、如何有针对性地适时立法等尚待加强，重复立法、立法效果不佳等问题依然存在。二是国家法律与党内法规之间缺乏有效的体系衔接与功能协同。党内法规体系以预防为主，处于预防法体系的前沿，但党内法规体系自身存在的一些不足导致其与国家法体系之间的衔接不畅，前沿预警功能未能得到进一步发挥。

三、我国腐败预防立法体系的完善之策

新时代，反腐败斗争形势依然严峻复杂。反腐败斗争越是到最吃劲的时候，越要坚持法治原则，确保在法治轨道上统筹推进各项工作。必须进一步推进全面从严治党与全面依法治国紧密结合、深度融合，运用法治思维和法治方式清除腐败存量、遏制腐败增量。

（一）找准权力的角色定位

腐败的本质是权力的公共性发生偏离导致权力的非共性使用从而侵害到公共利益，但权力的公共性运用对于现代社会发展也是必不可少的。因此，以腐败预防立法体系监督和制约权力需要遵循一定的规律，对公共权力予以精准定位，做到宽严适中，体系合理。如此，既能避免因公共权力扩张而诱发腐败行为，又能有效管控权力。一是树立正确的权力观。领导干部树立什么样的权力观，如何认识权力、怎样对待权力、为谁行使权力，是关系我们党治国理政的重大问题。任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。我们党作为长期执政的马克思主义政党在执政的过程中必须使领导干部牢固树立正确的权力观，始终加强对权力的监督，这是永葆党的先进性和纯洁性的关键。二是保证党内监督不留死角、没有真空。强化党内监督，必须坚持、完善、落实民主集中制，把民主基础上的集中和集中指导下的民主有机结合起来，把上级对下级、同级之间以及下级对上级的监督充分调动起来，确保党内监督落到实处、见到实效。因此，应充分发挥巡视工作的重要作用，实现监督关口前移，及时发现并消除苗头性隐患，解决“事前基本没有监督”的问题;应强化同级之间的互相监督，通过互相提醒、互相告诫、互相监督增强抵御风险和拒腐防变的能力和定力。三是确保制度执行不放空炮、不走过场。应加大制度贯彻执行的力度，把监督检查、目标考核和责任追究有机结合起来。没有责任追究，再好的制度也会变成“橡皮筋”“稻草人”。要落实主体责任，保证有职必有权、有权必有责、用权必担责、滥权必追责，干事但不干净的要处理，干净但不干事的也要问责，用问责唤醒责任意识、倒逼责任落实，以此形成强大的制度约束力。[11]四是建设人民满意的服务型政府。2013年3月14日，全国人民代表大会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》。这一改革方案解决了一系列事关重大、社会关注的民生问题，是建立中国特色社会主义行政体制的重要一步。政府职能转变，是深化行政体制改革的核心。党的十九届四中全会提出：“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”服务型政府理念进一步明确了权力为权利服务的宗旨，其對权力的必要削弱体现为一种行政管理意义上的有限性，而这种有限性并不会阻碍政府职能的实现，反而可以减少权力过于集中和权力腐败的弊端。腐败预防立法体系的建构也应以政府的简政放权为抓手，与推进国家治理体系和治理能力现代化相结合，从根本上预防腐败现象的产生。

（二）明确腐败预防立法体系建构的基本要求

理性建构腐败预防立法体系首先需明确反腐立法的基本要求，以具体化和类型化的方式对腐败预防立法体系予以不断细化和逐步完善，进而形成“不能腐”“不敢腐”“不愿腐”的反腐立法体系。一是确立以权力监督和制约为核心的腐败积极治理主义理念。腐败预防立法体系的建设需要符合积极治理主义的理念。我国以往的腐败治理理念更多地体现为消极治理主义，侧重于对腐败的惩治，一定程度上忽视了对腐败的有效预防。基于腐败犯罪衍生的制度性原因，应确立积极治理主义的法治反腐理念，从腐败产生的源头着手，以预防为核心并兼顾对腐败的有效惩治。当然，积极治理主义理念并不是只要预防而不要惩治，预防与惩治都是不可或缺的，只是预防是核心也是目的。二是完善国家法律与党内法规相结合的二元化反腐立法体系。党内法规体系必须和国家法律体系相一致，只有把党内法规纳入国家法治体系中，公共权力才能受到约束，执政行为才能持久。将党内法规体系纳入法治建设体系中，既有助于党内法规体系的进一步完善，也有利于推动党内法规体系和国家法律体系的衔接。应在公共权力监督和制约过程中积极推进国家法与政党法的体系衔接与功能协同，划定党内法规和国家法律的权力运行机制及作用范围，实现党内法规清理工作的经常化、制度化、规范化，从而使党内法规和国家法律形成合力，共同构筑监督和制约权力的制度防线。三是打造集中统一的反腐立法模式。反腐立法模式通常包含集中化与分散化两种。集中化的反腐立法模式具有较为明确的立法理念和更强的针对性，有利于提升反腐立法体系的治理效能，有利于促进解释与适用的统一性，但也存在立法容易出现漏洞、立法内容比较模糊等问题;分散化的反腐立法模式内容更为具体，有利于及时修正与完善立法，削减制定法本身所固有的滞后性，但也存在易导致立法规范膨胀、立法的执行力和统一性不强等问题。就腐败预防立法体系而言，应选择集中化的反腐立法模式。理由在于：无论以权力监督和制约权力还是以权利监督和制约权力，均需予以规范上的有力保证。分散式的立法模式不仅不符合我国法典化与大陆法系的历史传统和立法习惯，且在规制权力方面相较于集中化的立法模式体系性较弱。克服权力的强制性、垄断性需要治权方面的立法权威性、立法体系性，而无论追求立法的权威性还是追求立法的体系性，集中化的反腐立法模式无疑更具优势。

（三）一体推进“不敢腐”“不能腐”“不想腐”

习近平总书记在十九届中央纪委三次全会上的重要讲话中强调：“不敢腐、不能腐、不想腐是一个有机整体，不是三个阶段的划分，也不是三个环节的割裂。要打通三者内在联系，在严厉惩治、形成震慑的同时，扎牢制度笼子、规范权力运行，加强党性教育、提高思想觉悟，一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，早日迎来海晏河清！”把“不敢腐”“不能腐”“不想腐”作为一个整体加以推进，贯彻了马克思主义基本原理，发展了我们党反腐败理念思路和成效经验，揭示了反腐败斗争基本规律，是习近平新时代中国特色社会主义思想在全面从严治党领域的生动体现。[12]

就“不敢腐”而言，因敬畏而“不敢”。“不敢”指的是纪律、法治、威慑，要以严格的执纪执法增强制度刚性，让党员干部从害怕被查处的“不敢”走向敬畏党和人民、敬畏党纪国法的“不敢”。[13]一是完善腐败治理的刑事立法体系。应扩大刑事实体法的规制范围，适当增设有利于预防腐败的罪名。这并非盲目扩大犯罪圈或者单一加重刑罚力度，而是对有利于预防腐败犯罪而又无损刑法谦抑性的立法予以完善，如对一些结构不合理、罪刑有些失衡的立法予以相应完善，有针对性地增强刑法对于腐败犯罪的预防和惩治功能;应进一步完善刑事程序法，明确腐败的刑事追诉等问题。二是推动《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）及其配套制度的施行。作为“不敢腐”立法体系的基础，《监察法》及其配套制度集组织法、实体法与程序法于一身，既回应了现实问题，又彰显了法治精神，能够加强对所有行使公权力的公职人员的监督，有利于提升法治反腐的效率，实现国家监察全面覆盖。三是强化行政问责。大力推进行政问责，努力建设责任政府，让政府及其官员为其权力负起责任来，既是全面推进法治反腐的应有之义，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。有效的行政问责不仅能督促政府认真履行其职责和义务，减少行政权力的滥用和腐败，也能督促和引导其他社会主体遵纪守法，尽职尽责，维系组织和个人的责任。只有建立起完善的行政问责体系，及时有效地监督和制约各种腐败行为，才能建立起一个负责任的政府。强化行政问责，应深入推进政府信息公开，建构严密的信息监控网络，让权力在阳光下运行，消除制约行政问责的信息不对称;应整合问责力量，实现多元问责主体之间的无缝对接，推动各个问责机构之间的协作与联合，建立立体化的问责体系，并强化对问责者的問责;应健全行政问责的制度体系，增强问责机构的独立性，减少被问责者对行政问责的抵制和干扰，坚决惩治对问责者的打击或报复等。[14]

就“不能腐”而言，因制度而“不能”。“不能”指的是制度、改革、监督，要通过科学配置权力，加强重点领域监督机制改革和制度建设，推动形成不断完备的制度体系、严格有效的监督体系，让党员、干部因制度而“不能”。[15]一是做好立法规划，推进重点领域的反腐立法。因“不能腐”立法体系构建涉及到国家政治架构、人事制度、经济运行、社会福利等诸多领域和众多法律法规，故应对一些重点领域优先利用立法资源，积极推动相关立法的出台和实施，对非重点领域的立法则应择机出台。如此，才能逐渐构建起一套体系严密、主次分明、逻辑严谨、覆盖全面的立法体系。二是完善党内法规体系，充分发挥党内法规对于腐败的前沿预警功能。应进一步落实全面从严治党制度，坚持和完善党和国家监督体系，以制度健全和执行落实推动党委（党组）主体责任、书记第一责任人责任和纪委监委监督责任贯通联动、相互促进;完善党内法规制度，推进反腐败国家立法，深化审批监管、执法司法、金融信贷、公共资源交易、公共财政支出等重点领域监督机制改革和制度建设，以案促改，堵塞漏洞，督促党员、干部自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。

就“不想腐”而言，因覺悟而“不想”。“不想”指的是认知、觉悟、文化，要通过加强理想信念教育，提高党性觉悟，涵养廉洁文化，夯实不忘初心、牢记使命的思想根基，让党员、干部因觉悟而“不想”。[16]一是不忘初心、牢记使命，坚持不懈锤炼党员干部忠诚干净担当的政治品格。应坚定理想信念宗旨，加强思想道德和党纪国法教育，严肃党内政治生活，提高党性觉悟，推进廉洁文化建设，注重家风建设，引导党员、干部修身律己、廉洁齐家，培养现代文明人格。二是构建公共职业道德法律体系，塑造良好的社会生态环境。在国家法律层面，应适时制定《社会公共道德教育法》，对党员干部的基本道德要求予以法律化;在党内法规层面，应制定相应的道德教育规范，倡导廉洁奉公、为民服务，营造积极向上的党内生活环境。三是完善《中华人民共和国公务员法》中的相关规定并适时制定《公共职务保障法》，适当增加公务员的工资福利待遇。公务员是人民公仆，一向被要求无私奉献，故国家确定的正式工资一般并不高。但无论按照经济学、管理学还是政治学、行政学的基本规律来看，公务员都是追求个人收益最大化的普通社会成员，在物质条件不能满足、人力资本收益过低的情况下，就有可能利用职务和管理之便，采取各种手段，从阴暗渠道汲取不法财富以作补偿。因此，应通过“修明渠、堵暗道”的方式将公务员工资福利制度法治化、公开化，让所有公务员都能够堂堂正正地得到与其付出相对称的应得收入。所谓“修明渠”，即指公务员应该拿到比社会平均工资稍高的工资，这些工资应该与公务员付出的劳动相符。公务员虽然不应该是高收入阶层，但也不应该沦为低收入阶层;所谓“堵暗道”，即指杜绝公务员寻租敛财、汲取灰色收入的行为，[17]这也是建设阳光政府、削减行政审批、加强公众监督等行政和政治体制改革的题中之义。

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[12]要点问答：如何准确理解一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的内涵要求[EB/OL].中国共产党新闻网，http：//theory.people.com.cn/n1/2020/0122/c40531-31559362.html.

[13][15][16]一体推进不敢腐不能腐不想腐是新时代全面从严治党重要方略[EB/OL].中国共产党新闻网，http：//fanfu.people.com.cn/n1/2020/0313/c64371-31630152.html

[14]韩志明.深化改革须强化行政问责[EB/OL].中国共产党新闻网，http：//theory.people.com.cn/n1/2016/0623/c49150-28471162.html.

[17]梁发芾.公务员工资改革要“修明渠堵暗道”[EB/OL].中国共产党新闻网，http：//fanfu.people.com.cn/n/2014/0924/c64371-25721406.html.

（责任编辑：刘亚峰）

The Rational Construction of the Legislative

System of Corruption Prevention

Liu Hao

Abstract：The essence of corruption is the abuse of power，and the legislative system of corruption prevention can effectively control power.The rational construction of the legislation system of corruption prevention should consider the derivative law and governance efficiency of corruption，clarify some practical obstacles in the legislation system of corruption prevention，clarify the role of public power in the management of state and social affairs，and promote “dare not corruption”，“can not corruption” and “do not want corruption” as a whole，so as to ensure the integrity of the exercise of public power and realize the effective prevention of corruption.

Key words：anti-corruption by law;anti-corruption legislation system;dare not corrupt;cannot corrupt;do not want to corrupt