民法典实施背景下民事检察实现高质量发展的路径

冯小光　滕艳军

摘 要：民法典自2021年1月1日起施行，这是我国第一部以法典命名的法律，是新时代社會主义法治建设的里程碑，对于推进全面依法治国、维护人民群众合法权益、实现国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。民事检察工作的发展方向，应当以此为契机，进一步更新监督理念，明确监督标准，优化监督方式，规范监督程序，完善监督机制，提升监督质效，推动新时代民事检察工作实现高质量发展。

关键词：民法典 民事检察 方法路径

一、更新监督理念

近年来，全国民事检察部门以新理念为指引，不断拓宽民事检察的广度和深度，民事检察工作取得了较大发展。一是裁判结果监督不断精准。截至2020年11月，全国检察机关克服疫情影响，针对裁判结果监督共提出抗诉3800余件、提出再审检察建议8300余件，通过选择在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件，力争监督一件促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向的问题，实现了办案政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。二是审判违法监督不断深化。2020年全国检察机关针对审判违法监督提出检察建议2.4万件。虚假诉讼领域深层次违法专项监督取得重大突破，实现对人监督200余件。三是执行监督实现双赢多赢共赢。2020年全国检察机关针对执行活动监督提出检察建议2.7万件。“两高”联合会签《关于建立全国执行与法律监督工作平台 进一步完善协作配合工作机制的意见》，下一步将加大平台建设，监督支持法院依法化解执行难题。四是虚假诉讼监督成效显著。最高人民检察院（以下简称“最高检”）以加强虚假诉讼监督为主题向最高人民法院发送“五号检察建议”，推动法院积极出台工作方案，形成治理虚假诉讼合力。

全国检察机关贯彻实施民法典工作会议上提出了“四大检察”融合发展的理念，要求必须坚持系统性思维，把民法典的精神和原则融合贯通于“四大检察”中。民事检察既要从其他检察业务中借力实现自身高质量发展，也要助力其他检察业务，通过内部衔接、相互耦合，推动“四大检察”融合式发展。对民事检察而言，一是要注重在审判违法监督中加强与有关刑事检察部门的协作与配合，逐步建立案件线索、处理结果双向移送工作机制，明确移送条件、衔接程序、配合方式，实现对事监督与对人监督相结合;二是要在依法监督审判权、救济民事主体合法权益的同时，兼顾社会公益保护，通过加强虚假诉讼监督维护诉讼秩序，增强司法公信力;三是对于刑民交叉、行民交叉案件，要统筹考虑民事责任与刑事责任、行政责任的衔接问题，处理好民事赔偿与刑罚适用、民法保护与行政保护的关系，达到“以民济刑、以行安民、以刑促民”的效果;四是在办理民事检察监督案件中，要创新发展新时代“枫桥经验”，善于运用民法典的有关规定和民法基本原理，厘清各方间的法律关系和法律责任，引导当事人在法律框架内达成和解协议，实现案结事了人和。

二、明确监督标准

民法典为民事检察监督办案提供了最重要的实体法依据。民事检察是检察机关为保障民事法律统一正确实施而进行的法律监督，其核心是对公权力的监督，即对法院审判权和执行权的监督。但从业务属性来讲，民事检察仍是对民事法律问题的判断和民事法律规定的适用问题，并直接涉及到当事人合法权益的保护问题。全面贯彻实施民法典，必须培育权力监督与权利救济相结合的民事检察思维，推动确立法定性与必要性相结合的民事检察监督标准，促进法律统一正确实施。

在民法典实施背景下，通过对监督标准的适当把握，把精准监督理念落实到具体的办案工作中。一是要处理好民事诉讼监督的原则性与灵活性之间的关系。民事诉讼监督要做到敢于监督、依法监督、规范监督，同时也要做到善于监督，即要从民事诉讼和检察监督的特点出发，运用恰当的监督方式和方法，正确把握检察监督介入的时机、方式和程度，做到“敢抗”并“抗准”，实现监督的政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。二是要处理好审判权监督与矛盾纠纷实质性化解之间的关系。民事检察监督所设置的办案程序，既在于依法监督法院行使审判权，又在于通过监督程序的运转，依法保护当事人的合法权益并实质性地化解双方当事人之间矛盾。三是要增强息诉意识，并注重开展和解息诉工作。对于不予监督的案件，要加强释法说理，与相关部门分工协作、互相配合，开展服判息诉工作，化解社会矛盾，维护社会稳定和司法权威。

三、优化监督方式

最高检《2018—2022年检察改革工作规划》明确了完善抗诉、再审检察建议、纠正意见、检察建议等多元化监督格局。全国人大常委会法制工作委员会在《关于人民检察院在开展民事行政诉讼监督中可否采用提出纠正意见的监督方式问题的意见》（法工办发[2019]72号）中指出，抗诉、纠正意见、检察建议的适用范围及其程序，依照法律有关规定。民事诉讼法、行政诉讼法以及其他法律未规定人民检察院在行使对民事、行政审判活动和民事、行政执行活动的法律监督职权时可以提出纠正意见，因此，人民检察院不应采取提出纠正意见的方式，在此主要探讨抗诉与再审检察建议的适用情形。一是从领导讲话层面来看，应坚持精准监督，优先选择在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件提出抗诉，发挥对类案的案例指导作用，对不具有典型性、确有错误的个案，以再审检察建议的方式促进法院纠正。二是从政策引导方面来看，最高检在《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》中指出：“检察机关发现人民法院已经发生法律效力的民事行政判决、裁定确有错误或者发现民事调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉或者再审检察建议;不宜提出抗诉或再审检察建议以及不适用再审程序的，可以通过检察建议等方式进行监督。”“应当区分不同情形，合理运用提请抗诉和再审检察建议：提请抗诉一般适用于案件比较重大或者裁判确实明显不公、发生了重大错误的情形;再审检察建议主要适用于已经发生法律效力的判决、裁定虽有错误，但实体处理上错误并不严重或突出等情形。”三是从法律规定方面来看，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则》）第83条至第87条对于再审检察建议和提请抗诉的适用情形作出了适当区分，但两者之间仍存在重合部分。从《监督规则》第83条至第87条的规定来看，再审检察建议在适用范围上排除了实体法上的“适用法律确有错误”和“审判人员审理该案件时有贪污受贿，徇私舞弊，枉法裁判行为”两种情形，在程序上排除了“判决、裁定是经同级人民法院再审后作出”和“判决、裁定是经同级人民法院审判委员会讨论作出”两种情形，但是在多数情况下，再审检察建议与提请抗诉的适用范围是重合的，因而在实践中有必要对其作出适当区分。

从民事诉讼法第200条关于监督事由的规定来看，民事裁判结果的监督事由大致可以分为適用法律错误类、事实认定错误类、程序违法类、审判人员违法类。根据《监督规则》第85条，对涉及适用法律错误类与审判人员违法类监督事由的案件，原则上应当提请上一级人民检察院抗诉。

对涉及事实认定错误类和程序违法类监督事由的案件，原则上以向同级人民法院提出再审检察建议为宜，但是以下两种情况除外：一是案件比较重大或者裁判确实明显不公、发生了重大错误的情形，一般应当提请上一级人民检察院抗诉;二是原裁判是经同级人民法院再审后作出的，或者原裁判是经同级人民法院审判委员会讨论作出的，一般应当提请上一级人民检察院抗诉。再审检察建议旨在加强同级监督，合理配置司法资源，解决民行检察业务“倒三角”问题。对涉及事实认定错误类和程序违法类监督事由的案件适用再审检察建议，由同级人民法院在查清事实或认清程序违法性的基础上自行纠错，既有利于发挥同级人民法院在查清事实等方面的相对优势，又有利于减少检察监督过程中的对抗性，符合我国司法权运行的规律和实际情况。

另外，检察和解虽然不是民事诉讼监督的方式，但作为民事诉讼监督的一种工作机制，其通过在监督环节上设立利益干预和救济机制，不仅能够降低当事人的诉讼成本，节约司法资源，而且能够有效化解社会矛盾，实现案结事了。在监督实践中对于以下几类案件可积极促进当事人和解：一是裁判结果虽有错误，但错误部分的数额较小，对当事人的实体权益无重大影响的;二是裁判结果虽有瑕疵（例如责任比例划分不当、自由裁量权行使失当等），但并未达到抗诉标准或者抗诉预期效果不甚明显的;三是发生在亲属之间、邻里之间的纠纷，经劝解当事人有和解希望的;四是裁判结果虽然正确但难以执行的，被申请人（胜诉一方）愿意让渡部分权益以换取执行的;五是双方当事人均有和解意愿的其他案件。在此需指出的是，检察和解虽然具有终止检察机关对民事裁判结果监督案件继续进行审查的效力，但并不能否定终审裁判的既判力，亦不具有直接的强制执行力。对此，检察机关可以积极引导当事人将和解协议与执行程序对接，即引导当事人依照民事诉讼法第230条的规定办理执行和解，促进检察和解机制取得实效。

四、规范监督程序

规范合理的监督程序是提升监督质效的有力保障。在办理民事诉讼监督案件的过程中，要树立严格的程序意识，从立案、分案、审查、讨论、报批、决定、出庭等各个环节不断规范办案程序。修订后的《人民检察院民事诉讼监督规则》即将颁布实施，本次修改进一步完善了当事人申请监督和检察机关受理程序，保障申请监督案件入口畅通、有序规范，同时适度扩大依职权启动监督程序案件范围，规范案件审查、调查核实工作，强化对民事审判和执行活动监督力度，为人民群众提供更优更实的民事检察产品。要以此为契机，进一步规范民事检察工作程序，加强贯彻实施民法典的程序性保障。在此主要探讨繁简分流的问题。

一是要进一步深化案件繁简分流工作机制。实行案件繁简分流，有利于优化司法资源配置，全面促进司法公正，提升司法效能，满足人民群众多元、高效、便捷的纠纷解决需求，维护当事人合法诉讼权益。最高检制定《2018-2022年检察改革工作规划》，其中针对民事检察工作明确提出：“建立繁简分流的办案机制，提高办案效率。”实行案件繁简分流是大势所趋，检察机关应当按照司法责任制综合配套改革的相关要求，深入推进案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，使检察官将有限精力真正投入到重大、疑难、复杂案件以及在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件办理中，实现民事诉讼精准监督。

二是要进一步细化案件繁简分流操作规程。目前，正在适用的《关于民事诉讼监督案件简化办理程序的若干规定（试行）》，对繁简分流的规定仍较为原则，缺乏细化的操作规程。下一步，要遵循司法规律推进繁简分流，根据案件事实、法律适用、社会影响等因素，确定案件适当的办理程序，规范完善不同程序之间的转换衔接，做到繁简得当，努力以较小的司法成本取得较好的法律效果。要推进分案环节的甄别分流，科学制定简单案件与复杂案件的区分标准和分流规则，采取随机分案为主、指定分案为辅的方式，实现分案工作有序高效。探索监督文书繁简分流，复杂案件的监督文书应当围绕争议焦点进行有针对性地说理，简单案件推广使用令状式、要素式、表格式等简式监督文书，进一步简化说理。

三是进一步优化司法职权配置，落实办案司法责任制。最高检制定的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，强调要“健全司法办案组织，科学界定内部司法办案权限，完善司法办案责任体系，构建公正高效的检察权运行机制和公平合理的司法责任认定、追究机制，做到谁办案谁负责、谁决定谁负责”，并对检察长、检察官、检察官助理等各类检察人员的职责权限予以明确规定。在实行繁简分流的情况下，为落实办案司法责任制，对各类检察人员的职责权限应当进一步予以细化，制订责、权、利清晰明确的正面和负面的权力清单，形成各层级检察官行使检察监督权全程留痕的监督制约机制，确保民事检察权内部运行的每个环节都受到监督和制约。

五、完善监督机制

（一）完善案例指导制度，发挥指导性案例的引领示范作用

一个案例胜过一打文件。指导性案例对检察工作具有引领示范作用，在推动检察工作理念转变、总结推广工作方法、统一司法办案标准、保障法律统一正确实施，乃至以案释法、以案普法以及检察宣传等方面均具有重要的价值，是重要的法治产品、检察产品。近年来，最高检先后发布两批民事检察指导性案例。2019年，最高检对全国民事虚假诉讼监督案件进行总结分析，筛选出涉及骗取支付令执行、骗取调解书、公证执行、劳动仲裁执行、交通事故保险理赔等5件民事虚假诉讼监督典型案例，作为指导性案例予以发布。该批指导性案例是最高检发布的首批民事检察指导性案例，得到了媒体的广泛关注，引发热烈反响。2020年，最高检发布4件服务保障民营经济指导性案例，包括民营企业及企业家被明显超标额查封、误列失信被执行人名单执行监督案、恶意诉讼侵害民营企业家财产权、检察机关多元化解矛盾促成企业和解，客观全面地展现民事检察职能在民营经济司法保护中的独特价值和作用。下一步，最高人民检察院将适时发布执行监督、支持起诉等主题的指导性案例，进一步发挥指导性案例的引领示范作用。

（二）完善类案监督机制，有效治理同案异判

最高人民法院《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见（试行）》中，将类案界定为“与待决案件在基本事实、争议焦点、法律适用问题等方面具有相似性，且已经人民法院裁判生效的案件”，并规定对某些情形的案件应当进行类案检索。对人民法院而言，开展民事裁判结果类案监督有利于促进统一裁判标准，防止同案不同判。对检察机关而言，开展民事裁判结果类案监督有利于统一监督标准，提升监督质效。对社会治理而言，开展民事裁判结果类案监督有利于推动社会治理体系建设，有效防范化解风险，从而把民事检察的制度优势转化为司法治理效能。2018年，最高检就人民法院在民事公告送达中存在的不规范问题向最高法发出类案检察建议，指出当前人民法院在民事公告送达中存在的主要问题，并提出相应建议，起到了示范引领作用。2020年，最高检以虚假诉讼监督为主题向最高人民法院发出检察建议，就人民法院在防范与制裁虚假诉讼工作中存在的问题提出了改进建议，最高人民法院积极出台工作方案，就防范和惩治虚假诉讼有针对性地提出了完善司法责任制、加强审判指引、发布指导性案例、完善司法解释、强化数据分析研判等工作方案，并为每项方案的落实设置了时间表。在民事检察工作中，我们应当不断完善类案监督工作机制，加大类案监督工作力度，对同类案件或同类问题进行研究，并以类案检察建议等方式进行监督，争取统一监督标准并促进法院减少类案裁判差异，提升民事检察的整体工作品质。

（三）完善听证机制，有效化解矛盾纠纷

截至2020年11月，全国检察机关共对4000余件民事监督案件开展听证，其中民事生效裁判监督案件1700余件，民事审判活动监督案件90余件，民事执行监督案件300余件，支持起诉案件2100余件。适用听证程序较多的地区为云南、安徽、山东、浙江、江苏等地，五地听证案件数量合占全国的70%。在民事检察中设立案件听证程序，主要目的是通过当面听取申请人和其他当事人的意见，保证检察机关正确认定案件事实，提高对人民法院审判执行活动是否违法的判断准确率。在民事诉讼监督案件办理时，对于一些事实较为复杂的案件，确有必要听取当事人陈述和答辩，并对调查取证的情况发表意见。今后应根据实际办案情况，适当增加适用听证程序的案件比例，通过监督过程中当事人的对抗性互动，提升案件事实判断和案件实体处理的精准性。

（四）完善基层基础工作机制，破解民事检察基层工作困局

基层检察院是整个检察机关的基础，基层检察工作是全部检察工作的基础。对民事检察而言，上级检察院对下指导不够有力、基层民事检察工作总体薄弱的情况较为突出。在本轮机构改革中，由于内设机构数量限制，多数基层院仍然只能将民事、行政和公益诉讼三项职能统归一个部门，民事检察人员同时需要承办行政检察和公益诉讼案件。为此，一是要树立统筹发展的理念，积极引导省级和市级检察院以裁判结果监督为重点、基层检察院以审判人员违法行为监督和执行监督为重点，构建各级检察院各有侧重、密切配合、全面履职的民事检察监督格局。二是要健全对下业务指导机制，加强对重大、疑难以及認识分歧案件的个案指导，充分发挥提请抗诉案件审查和再审检察建议备案审查的个案指导平台作用，增强业务指导的针对性。强化对统一业务应用系统各类民事检察业务数据的分析研判，定期通报全国民事检察主要业务数据分析情况，拟制改进工作的对策办法，增强业务指导的实效性。三是要加强民事检察队伍专业化建设，以学习贯彻民法典为契机，通过业务培训、岗位练兵、实践锻炼等方式内部挖潜以及充分借用“外脑”，不断提升民事检察干警的监督能力，为基层民事检察工作创新发展积蓄力量。