属地管理与基层自主性
——乡镇政府如何应对有责无权的治理困境

颜昌武 许丹敏

一、问题的提出

我国属地管理的传统由来已久，早在先秦时期，就出现了“体国经野”“分土而治”的现象。秦灭六国后，以郡县制的方式将原先分散割据的诸侯国整合在中央的统一控制下，此后数千年的中国国家治理结构总体上都是在这种“大一统”的基础上演化发展的。在当今中国，属地管理有了更为丰富的内涵，它既是一种与垂直管理相对应的行政管理体制，也是一种自上而下的责任落实机制。

无论哪一种蕴涵的属地管理，都是以地域作为政府间责任划分的依据，以此强化属地政府的责任意识，体现守土有责的治理要求。作为责任落实机制的属地管理，被广泛地运用于信访工作、安全生产和环境保护等诸多领域，并取得了良好的治理成效。近年来，基层对属地管理的诟病却逐渐增多，旨在守土有责的属地管理逐渐沦为上级职能部门甩锅推责的工具，“属地管理、分级负责”演变为“责任属地、基层兜底”，让本就不堪重负的基层政府更加举步维艰。责大、权小、能弱的基层政府能否承受住“上面千把锤”的“锤击”?基层政府如何在这种权责失衡的困境中完成治理任务呢?

学术界就如何破解属地管理困境展开了广泛的探讨，总体上形成了减负和赋权两种解困思路。前者认为问题的症结在于基层的负担过重，因此关键是要使减负落到实处，科学规范属地管理，防止层层向基层转嫁责任。后者认为基层所拥有的权力太小、资源太少，应该通过对“块”的制度化赋权来实现权责平衡，推行治理重心下移，再造属地管理。……