“区块链+政务服务”的发展路径研究

朱振涛　梁建

摘要：近来各级地方政府掀起了区块链技术开发的热潮，为了避免地方政府在将区块链技术应用于政务服务过程中重蹈传统电子政务所出现的重复投资，信息孤岛等问题，须打破传统理念束缚，从顶层设计角度进行“区块链+电子政务”的系统规划，重构电子政务服务系统。本研究首先分析了当前我国电子政务存在的问题及其原因，在此基础上创新性提出：采用“1+N”的模式开发“区块链+电子政务”的系统应用，系统性地解决了电子政务信息孤岛的问题。同时优化政务信息项目申请的审核流程，以避免电子政务信息项目的重复投资。

关键词：区块链;政务服务;发展路径

中图分类号： TP311      文献标识码：A

文章编号：1009-3044（2021）06-0245-04

Abstract：Recently， local governments at all levels have set off a wave of blockchain technology development. In order to prevent local governments from repeating the repeated investment and information islands of traditional e-government in the process of applying blockchain technology to government services， they must break the shackles of traditional concepts and implement "blockchain + e-government from the perspective of top-level design." "System planning， reconstruct the construction method of e-government system. This research first analyzes the current problems and causes of e-government in my country. On this basis， innovatively proposed： to adopt the model of "a set of underlying technology framework + N sub-projects" to develop the system application of "blockchain + e-government"， which systematically solves the problem of information islands. At the same time， the review process of government information project applications was optimized to avoid repeated investment in e-government information projects.

Key words：blockchain; government service; development path

1 概述

我国的电子政务始于二十世纪八十年代，一般的看法是：我国电子政务的发展大致经历了三个阶段。第一个阶段是计算机办公软件辅助办公的单机应用阶段;第二个阶段是计算机接入互联网后，政府上网阶段;第三个阶段是政府信息整合的电子政务协调发展阶段。

Gartner的成熟度模型，将电子政务的发展分为五个阶段，第一阶段为初始阶段，该阶段的重点是将服务转移至网上;第二阶段为发展阶段，侧重于开放数据与开放服务;第三阶段为巩固阶段，该阶段的核心是以数据为中心，将原有简单听取公民需求的做法转变为主动探索和战略收集与利用数据进行改进;第四阶段为应用阶段，该阶段数据能够有规律地跨组织边界流动，促进各部门之间的交互;第五阶段为优化阶段，或者称为智慧化阶段，政府利用数据驱动创新，并深度融合多项新兴技术。我国电子政务现处于Gartner5级成熟度模型的第三阶段与第四阶段的转变期。然而在数据跨部门共享方面，我国电子政务仍然存在数据孤岛、重复投资、网络信息共享安全等方面的问题。因此国家和地方政府部门也在探索利用新技术，例如大数据、云计算、区块链等技术来提高我国电子政务的服务水平，以实现智慧政务，从而向Gartner第五阶段跨越[1]。

区块链技术是一种计算机综合技术，综合了分布式存储、加密技術、共识算法、智能合约等技术，具有去中心化，防篡改等特点，在促进数据共享、优化业务流程、降低运营成本、提升协同效率、建设可信体系等方面具有技术优势。“区块链+政务服务”就是将区块链技术应用于政务服务，是“互联网+政务服务”的具体化，技术化，是实现智慧政务的技术基础。

2019年10月习近平指出，要探索利用区块链数据共享模式，实现政务数据跨部门、跨区域共同维护和利用，促进业务协同办理，深化“最多跑一次”改革，为人民群众带来更好的政务服务体验[2]。在此背景下，各级地方政府明显提高了对于区块链技术的应用热情，全国有22个省将区块链写入2020年政府工作报告，且大都明确要推进“区块链+政务服务”。截至2020年6月底，全国已有11个省市对外公布了区块链专项政策，其中湖南、长沙、广州、宁波、北京5地则制定了区块链三年发展规划[3]。

2 当前我国电子政务发展中存在的问题及原因分析

2.1 政务信息化项目管理，缺乏强有力的国家层级顶层政务信息系统规划设计

首先，在政务信息的管理机构设置上，我国相应的管理部门行政权限不足。

当前我国电子政务的管理部门为国家信息化中心（国家电子政务外网管理中心），隶属于国家发展改革委员会，且为事业单位编制，其职责主要包括整合各个部门的信息共享工作，信息化决策咨询，协调内外网等工作。从其工作职责中，我们可以发现，其缺乏有力的对国家政务信息化的行政管理权限，其职责中更多的是参谋性质的支持性工作。国家对政府某个机构的设置情况，往往可以反映出这个国家对其工作的重视程度。日本其首相官邸设有IT综合战略室（2000年），韩国政府于2001年成立了电子政务特别委员会，全面负责国家的电子政务发展，并制定长远的发展战略。和国外政务信息化管理机构相比，我国在政务信息管理的机构设置上，不但没有上升到足够高的地位，反而逐步削弱了其应有的地位。这应该就是我国政务信息化缺乏最高顶层设计的根本原因。

其次，在政务信息项目的审批上，一般项目由各省政府，国务院各部门自行进行各自的政务信息化项目审批，缺乏国家层级的政务信息项目系统规划审批，造成不同省政府之间相同或相似的项目重复投资和建设。

根据2019年12月国家办公厅颁布的关于《国家政务信息化项目建设管理办法》中的相关规定：所有新建政务信息化项目，均应当在全国投资项目在线审批监管平台，政务信息化项目管理子平台报批或者备案。但是仔细研究该办法后可以发现，在项目的审批过程中，除国家发展改革委审批或者核报国务院审批的外，一般项目由部门（国务院各部和省政府）自行审批，只需向国家发展改革委备案即可。如此一来，如果不同的省级政府，在开发相同功能或相似功能的政务服务系统时，由于没有更高一级的部门进行协调，就必然会出现重复投资和建设的情况。现有的“区块链+政务服务”系统的开发，由于各地政府推进进度不同，采用不同的区块链底层架构，如果不能从国家级层面对地方政府的“区块链+政务服务”项目新的投资热潮进行系统规划和引导，势必重蹈传统电子政务服务项目重复投资，信息孤岛的覆辙，造成新的一轮的重复投资和“新数据孤岛”现象的出现。国家越早介入各省级政府和国务院各部门的“区块链+政务服务”项目开发建设，越能降低重复投资所造成的损失。

2.2 不同的底层技术框架，造成信息孤岛现象，信息共享难

由于不同的省级政府在项目建设时，交由不同的企业进行开发，从而导致系统的底层技术框架不同，系统不兼容，人为的造成了信息孤岛现象，尽管国务院等政府部门通过制定相关的技术规定，如《“互联网+政务服务”技术体系建设指南》要求各部门在开发政务系统时，要按规定的接口标准开发政务信息系统。然而仅仅规定了新开发系统的接口标准还是远远不够的。

首先，由于不同政务系统的数据结构不一致，即使有相同的接口标准进行不同系统的对接及相互信息的获取，但是这样仅仅只是便利化了系統之间信息获取的方式，因为即便本系统通过标准接口获得了其他系统的相关信息，但是获取后的信息也不一定是和本系统完全一致的或满足本系统的需要的。

其次，虽然有标准的接口，但是系统所共享的信息还需要该系统所属的管理部门审核批准同意后，并进行相关的系统设置，才能通过接口获取。由于不同的系统归属不同的部门管理，管理部门越多，信息共享时需要沟通的部门也越多，沟通的成本越大，必然增加了信息共享的难度和复杂度，无疑造成共享的阻碍增大，协调困难。同时，由于系统的管理部门领导不敢分享，也不想分享的思想作祟。在信息共享的实施过程中，就难免存在部门互相推诿等现象，最终导致数据共享在现实情况下往往难以推进。

第三，通过建立信息共享中心来共享信息，降低了信息共享的安全性。为了解决信息共享的问题，国家建立了政务服务数据共享平台，主要有基础信息库。由于需要共享的信息都集中在基础数据库，所有的政务服务信息查询都要访问其获取，从而导致查询量（计算量、网络通讯量）巨大，中心负荷重，对信息中心无论是计算能力和网络带宽要求都会非常高。结果是一方面对信息中心的硬件要求高，否则访问量过大时，会出现服务器宕机，无法提供信息查询服务，另一方面，由于数据都集中在数据库信息中心，一旦信息中心数据库被黑客破坏或者服务器硬件损坏，都会造成无可挽回的损失。总之，数据的安全可靠性因此而降低了。

2.3 政务信息共享数据少

虽然国家建立了共享基础信息库，但是基础信息库里仅仅共享了很少的政务信息内容（仅包含了人口、法人、地理空间信息、电子证照），绝大部分政务信息系统所产生的数据信息仍然没有实现部门之间的共享，建立共享基础信息库做法，仅仅是根据当前我国电子政务的信息孤岛现状所采取的权宜之计，并不能从根本上解决政务信息的孤岛现象。要从根本上解决政务信息工系的孤岛现象，必须从政务服务信息技术系统设计伊始就采取根本性变革，设计并采用全新的系统框架，才能从根本上消除信息孤岛现象。

事实上，各部门的政府服务系统在其运行过程中产生了大量的数据信息，然而由于各部门在信息共享方面，存在这样或那样的问题，导致信息孤岛的现实存在，造成数据资源碎片化，无法实现有效的互联互通。由于共享的政务信息数据少，无法实现对数据充分的利用，因而无法满足智慧政务的需要。只有实现数据的充分共享与协同，才能够实现科学化的宏观调控、精准化的政府治理、便捷化的公共服务，才能满足国家治理创新需要和社会公众服务期望。同时，无论采用哪种系统框架，在政务信息共享的时候，都要注意确保信息共享的安全。

2.4 电子政务地方水平差异大

由于地方经济发展水平不一致，以及地方政府对于政务信息系统的投入、开发技术水平等差异，造成不同地区政务信息服务系统的系统差异大，服务水平差异大。一方面相同和类似的政务信息项目存在着重复投资，另一方面落后地区由于经济和技术方面的不足，得不到较好的电子政务服务。

如果落后地区可以直接使用在经济发达地区已经使用成熟的政务服务系统，或者在其基础上稍微修改就可以使用，那么将极大地降低项目的投资成本而且项目投入使用的速度也会加快很多。如果政务系统都使用相同的技术支持系统，各地方政府开发相应的政务服务应用时，只需在其基础上设计出不同的政务服务业务流程即可，那么政务服务项目的开发成本同样也会有大幅度的下降。这样的话即使经济落后地区，也可以经济且容易的开发出适合自己的政务服务应用。

3 “区块链+政务服务”的对策研究

要避免政府在实施“区块链+政务服务”中重蹈传统电子政务服务重复投资，信息孤岛的覆辙，就必须打破传统的政务信息系统建设的思考方式和路径依赖，须对组织结构，业务流程，系统架构等方面进行全方位的创新和改进，才能避免再次落入已知的陷阱中去。

3.1 成立政务信息化推进工作委员会，强化国家级政务信息化行政管理

国家目前对于政务信息化管理的部门主要为国家信息化中，该中心隶属于国家发展改革委员会，且为事业单位，无论是其所处的地位和所拥有的权限都是相对小的，无法对政务信息化进行跨部门的集中化管理，导致政务信息化的规划和管理分散于各个省级部门和国务院各部门，这是导致政务信息化孤岛存在的根源。因此，国家必须设立相应的专门的信息化委员会，该委员会级别应该在国务院各部委之上，最好由副总理级别以上的领导指挥，并赋予相应的行政权力，对整个国家的政务信息化进行规划和贯彻执行。特别是对区块链技术应用于政务的信息化项目的管理，因为这类项目当前还处于初始阶段，各地方政府项目的数量和投入的规模还不够大，及时进行控制，仍可以节约大量的投资和成本，如果控制过晚，地方政府投入过多后，再要进行弥补或者改变，沉没成本就会非常高，到时候再进行变革，除了成本高，还会面临更多的困难。因此建议国务院应尽早牵头，成立由副总理级别来领导政务信息化委员会，并赋予相应的行政权力。国务院各部委及各省的政务信息化部门所有的政务服务信息管理部门，都应该接受该委员会的统一管理。

3.2 构建统一底层技术为基础的区块链政务信息系统框架

新的基于区块链的政务信息系统框架如图1所示。该系统框架采用“1+N”的模式。1即一个底层技术支撑层，N即n个子项目政务应用系统。其中，底层技术支撑层采用去中心化的分布式的区块链技术，采用了基于区块链的统一底层框架后，可以将建立在该底层技术上的所有国家政务系统产生的信息结合在一起，就无须再另外设立信息共享中心即可实现信息在不同政务管理部门间共享。节省了建立信息共享中心这一个环节，也就避免了传统的设立信息共享中心所存在的各种不足。底层技术采用的是分布式计算和分布式存储，此种技术可以利用政府部门现有的硬件设备进行政务信息系统的开发和使用，无须专门另购相应的硬件设备，因此可以节约大量的设备投资。底层技术系统框架采用统一的系统用户认证。用户在使用政务服务时，只需要一次系统登录认证，便可以使用所有其权限范围内可以使用的不同政务系统的政务服务，而不必在切换不同政务服务系统时，需要重新登录系统。还需要特别指出的是，为了提高信息在不同政务部门之间共享的安全性，底层技术还需要建立政务信息共享的安全机制，这是该底层技术系统特别重要，必不可少的一个基础功能。

应用层则是各地方政府或者国务院各部委根据现实的需要开发的政务服务子系统，当然各省政府下属的各政府部门也可以在子系统的基础上开发子子系统。开发的原则是在统一的底层技术框架下进行政务子系统或子子系统的开发，由于是在统一的技术框架下开发政务系统应用，因此子系统开发的重点在于流程上，而不需关注底层技术设计，从而可以节约大量的系统开发工作量和投资成本。应用层的子系统应用可以通过智能合约调用底层技术支撑层的共享信息，从而实现智慧政务。

接入層是用户（包括提供政务服务的工作人员，使用政务的居民等）通过各种方式（电脑，手机）等方式登录统一门户，从而访问应用层上的政务应用。统一门户可以设置为登录界面，用户登录后，日志管理系统将记录用户登录后的所有点击行为，在此基础上利用大数据和人工智能为用户提供个性化服务。

本系统架构的主要优点有：

1）无须建立标准的数据接口和单独的基础数据中心即可以实现政务信息的共享;

2）实现了全数据（不是少部分数据）在政务系统的共享，消除了信息孤岛现象;

3）通过加密算法和数据的分布式存储，提升了数据的可靠性;

4）通过分布式通信，提高了信息共享的通信速度;

5）利用了区块链的智能合约实现了智慧政务;

6）利用大数据人工智能技术实现个性化服务。

3.3 优化“区块链+政务服务”项目的审批流程，增加项目重复性审查流程，防止项目重复投资

要防止“区块链+政务服务”项目的重复投资，就必须从源头抓起，从项目的审批环节开始。传统的政务信息项目的审批权，完全由各省政府进行审批的现状必须改变。可以在各省政府进行项目审批前，增加对项目的重复性进行审查的环节，这样的流程改变对目前的项目审批流程的变动是最小的。审查的部门可以是国务院新增专门设置政务信息管理委员会，或是当前现有的国家信息中心。增加的项目重复性审查流程如图2所示。

以“区块链+政务服务”为例，具体的电子政务信息项目重复性审查流程说明如下：

首先，将政务信息项目在线审批监管平台所申报的电子政务信息项目中和“区块链+政务服务”相关的项目筛选出来，然后，由审核部门对项目申请材料进行分析，主要分析申请项目的功能及其需求定位和当前已在使用的政务信息系统，已在开发的政务信息系统和正在申请的政务信息系统之间有没有相同或相似性，是否可以共用，或者简单修改后可以使用，如果可以，即可考虑在不同的情形下采用不同的对策。如果与已在使用系统相同或相似，可以考虑使用同样的系统，或对此系统进行少部分修改后使用，不必再重新开发。如果与之前已经通过审核和审批，正在开发，还没有完成的系统相同或相似，则该项目申请部门可以派员参与到正在开发的系统项目中去，不需要再自行开发，可以节约大量的人力，财力和开发的时间。如果与其他正在申请的项目相同或相似，则这些项目可以合并在一起进行系统开发。如果申请的政务信息项目不符合以上情况，则可以审核同意进行单独开发，但是即使单独开发系统，也应该在同一系统技术基础框架下开发，比如具有相同的存储功能，相同的用户认证系统，其只应该是一个和其他政务系统具有相同底层技术框架，但业务流程不同的子系统。

4 结语

区块链技术的应用方兴未艾，在电子政务上的应用更是潜力无穷。但是如果政府有关高层部门没有从顶层上进行科学的规划和设计，很难说不会重蹈覆辙，依然出现传统电子政务实施过程中所存在的问题。只有打破传统思维方式和政务系统项目的开发方法，创新“区块链+政务服务”的实施路径，才能使区块链技术很好地和电子政务契合，才能优化政务服务流程，实现我国的电子政务向智慧政务转变，才能更好地服务于人民群众和企业，才能更好体现政府的服务功能，才能在政务信息系统开发时节省大量的人力和物力，才能节约大量的政务信息系统开发资金用于国家其他方面的建设和发展。

参考文献：

[1] 国家信息中心智慧城市发展研究中心.《区块链助力中国智慧政务发展驶入快车道》研究报告发布[EB/OL].2020-04-21.http：//scdrc.sic.gov.cn/News/339/10459.htm.

[2] 《人民日报》.2019-10-26（1）.

[3] 今年上半年全国11省市出台区块链专项政策 “区块链+政务”被寄予厚望.（2020-07-03）.https：//www.sohu.com/a/405442124_118392？_f=index_pagerecom_14.

【通联编辑：李雅琪】