论慈善捐赠监管法治化的现代转型

李巍涛，史一帆

（北京交通大学法学院，北京 100044）

在突如其来的新型冠状病毒疫情下，慈善组织在物资募捐、资源整合和社区动员等方面发挥显著积极作用。但是在这次疫情中慈善组织的表现差强人意，个别慈善组织对捐赠物资的延迟发放和不力处置引发了社会舆论，能力不足、监管不力成为慈善组织治理过程中的难点和痛点，导致慈善组织公信力的又一次下滑。习近平总书记强调，要全面提高依法防控、依法治理能力，依法规范捐赠、受赠行为，确保受赠财物全部及时用于疫情防控〔1〕。对慈善捐赠的监管并非只是单纯的手段，其根本的目的是促进慈善事业的健康发展。完善法治化和现代化的监管体系，促进慈善组织的良性发展，需要我们对现有的监管体系进行深入的梳理与反思，发现慈善监管的核心价值。

一、我国慈善捐赠监管法制体系

慈善行政监督机制是指县级以上人民政府民政部门依法履行职责，对慈善活动进行监督检查，监督管理的内容涵盖慈善组织运行的各个方面，随着组织登记制度改革的深入，我国慈善组织的行政监管模式从“重门槛、轻运行”转变为“宽准入、严过程”，其相关规定详见表1。

表1 我国慈善事业相关法律法规关于行政监督的规定

慈善内部监督机制主要是指慈善组织内部及慈善行业组织应当建立的内部管理、自律机制，慈善组织应该依据法律法规的相关规定在内部制度的构建当中建立财产管理、项目管理制度，建立慈善组织行业行为规范和准则，同时严格履行信息公开义务。我国慈善事业相关法律法规关于内部监督的规定详见表2。

表2 我国慈善事业相关法律法规关于内部监督的规定

社会监督机制是指社会公众及新闻媒体通过投诉、举报及披露的形式对慈善组织的违法违规行为进行监督。慈善组织向社会公众负责是法律规定的义务也是慈善组织对于本身民间性和公益性的回应。我国慈善事业相关法律法规关于社会监督的规定详见表3。

表3 我国慈善事业相关法律法规关于社会监督的规定

综上可以发现，在《慈善法》出台之后，我国的慈善监督体系、监督主体较为丰富，监督的内容也基本上涵盖了慈善捐赠开展和使用的全过程，学界对于慈善监督立法包括准入制度、信息公开、职权检查等内容的期待〔2〕得到了基本程度上的回应。慈善监督机制从形式上来看已经实现了完整性的构建，慈善捐赠监管的法治化在此基础上进一步完善。

二、慈善捐赠监管在危机治理时暴露的问题

“非常之时当行非常之事，但不可行非法之举。”〔3〕尽管我国的慈善捐赠监管已经形成完善的体系，但是监管体系的运行效果并不理想，慈善组织的公信力并没有在慈善监管之下实现显著的提升。特别是在疫情下，潜藏在慈善组织日常运营当中的监管问题被集中暴露出来。“政府监管乏力、社会监管不足、专业监管阙如、自律监管虚设的困境”〔2〕仍然存在。

（一）“官民二重性”模糊慈善问责

从法律性质的角度来看，慈善组织是经审批依法注册成立的社会团体法人，具有政府以及社会公众的“双重赋权”。从形式上来看县级以上人民政府民政部门是社会组织的登记受理机关以及监管机关，疫情期间政府的角色也更像是不同社会组织之间的协调机构。将捐赠物资“统一归口”至红十字会等3家定点机构的原因在于这些社会组织具有统计、分配、贴近一线的专业性，社会组织的专业性与行政机构的审核保障是慈善捐赠合理分配和适用的理想状态。但是疫情期间却出现了行政管理机关与慈善组织之间关于运行任务的推诿情况①2020年1月31日，武汉疫情救治医院物资匮乏情况紧急，但得不到物资分配，公众对非定向捐赠物资的分配对象产生质疑。湖北省红十字会解释：红十字会只是接收捐赠物资入库，并进行登记，具体的调配权是由疫情防控指挥部根据需求统一调配。疫情防控指挥部认为非定向捐赠物资分配方案应由红十字会自行拟定。疫情指挥部只是审核和批准3家定点机构的分配方案，未曾修改或驳回湖北省红十字会上报的分配方案。双方的回应被质疑是在互相推诿责任。。从“推诿事件”可以看出，慈善组织本身对于其与政府关系的定位就有别于法律的形式规定。在湖北省红十字会看来，其本身的参与是被动的，组织本身从属于行政机关，专业性行为应该基于行政机关的安排。这样的想法实际上是源自“中国式慈善”的总体性格——“官民二重性”〔4〕。

“我国的慈善事业由计划经济时代发展而来，通过借鉴国有企业的模式来建立慈善组织，并对其实施双重管理”〔2〕。在这一阶段的发展过程中，行政机关本身的官僚体制渗透到慈善组织的构建当中，在慈善组织内部形成控制性的行为模式〔5〕。尽管在改革开放之后，随着公民意识的觉醒以及社会需求的显著增多，社会组织面向公众、对下负责的概念逐渐形成，但是独特的历史使得我国社会组织与国家之间形成了一种“中国叙事”的关系。这种“官民二重性”在慈善组织发展的初期使得慈善组织快速建立，形成固定的管辖范围和内容。但是随着社会的逐渐发展，由于提供社会服务的功能与行政机关本身行政管理的任务具有相似性，因而依附于行政机关的慈善组织将从属于行政机关的安排视为一种“条件反射”，逐渐丧失了基于民间性和公益性的动力及主动参与社会治理的独立性。行政机关对于慈善组织的行政监管实际上异化为一种内部监管。这种监管性质的异化直接导致了针对慈善组织的问责真空。具体来说，慈善组织在依附行政的基础上形成了一定的“惰性”，慈善组织会以依附于行政机关的身份规避社会组织本身应该主动承担的义务，同时能力不足、灵活性欠缺的慈善组织也一般很难及时有效地完成“现代慈善”下产生的新任务。当社会需求得不到及时有效地回应，公众就会对慈善组织产生质疑，此时以行政依附性为基础开展活动的慈善组织又会以社会组织的独立性来规避行政严格问责，导致公众的质疑无人回应。

（二）低水平内部管理影响公益性

疫情期间还反映出慈善组织本身的组织管理存在很大的问题，管理能力处于落后的状态。不少慈善组织在应急状态下运作团队仅有十几人，庞大的捐赠物资和落后的捐赠管理水平不相适应，因而必然会出现问题。“在我国当前，资金和专业人员严重缺乏，是社会组织生存的一个困境。这很容易陷入‘资金短缺-专业性不高-活动不利-社会认可度低-资金不支援-资金短缺’的恶性循环当中”〔5〕。自律管理让位于生存困境，慈善组织内部监督形同虚设。不仅如此，生存困境的恶性循环使得慈善组织摇摆于市场的“经济人”角色和政府的“功利者”角色之间，对官方组织从属性的依赖使得慈善组织内部的组织构建逐渐趋向行政官僚制，冗杂的科层制规定使得慈善组织行为应对效率低下，因而在本次疫情中频繁出现因为工作失误导致“写错字”“公开信息有误”等问题。另外，慈善组织还潜存另一种心态，即对组织自主性的追求，但是在其选择摆脱生存困境的路径中忽视了慈善组织本身的社会属性，选择通过商业化的方式获得“额外”的资金。这种对于市场的非正当性参与使得慈善组织的公益性被逐渐埋没，行为目的潜在地发生了偏移。在本次疫情中，公众对于“口罩捐给了‘莆田系’”产生质疑，慈善组织物资分配过程中的优先级存在明显的不合理。在慈善组织无法给出合理完善解释的情况下，这种行为实际上就体现了现实利益博弈中私益的追求掩盖了公益的目标，目标偏移的慈善组织内部监管形同虚设，职业道德一步步丧失，社会公信力逐渐下滑。

当然慈善组织自律监管形同虚设也并非全部源于慈善组织的历史和主观因素，欠缺制度保障也是其原因之一。在组织管理方面，《慈善法》最重要的配套法规“社会组织管理条例”目前尚未出台。关于慈善组织捐赠管理部分，法律法规冲突、缺乏操作细则等问题仍然存在。虽然《慈善法》第9条以及《慈善组织认定办法》规定了慈善组织的条件，但是对于最核心的“公益性”内容的规定过于宽泛和模糊。导致现实当中很多慈善组织在行为过程中并不知道应该如何细化和保持行为的公益性，行为的雷区不明晰。

（三）信息公开动力不足影响监管效果

在此次疫情当中慈善组织信息公开的问题尤为明显，公开水平不高、内容不真实、更新不及时的问题在捐赠物资的公示过程中集中暴露出来。慈善组织在日常的信息公开方面本就不尽如人意，疫情期间紧急状态下，面对激增的捐赠物资以及更广泛、更集中、更及时的公开要求，慈善组织应对更为乏力，频频出现公开失误。在信息公开管理领域，在2014年《慈善法》颁布之前，77%的公益慈善组织透明指数得分不合格，2015年的公益组织透明度平均得分仅为32.44。在《慈善法》实施之后，中基透明指数FTI每年都在上涨，但是2019年中基透明指数FTI也仅为51.34分，仍然位于及格线以下，其中项目信息和财务信息的完成率只有37%和41%①数据源自基金会透明网：（http：∕∕fti.foundationcenter.org.cn∕）。中基透明指数FTI是反映我国基金会自律透明水平的一套综合指标系统。从基本信息、项目信息、财务信息三大维度进行评估，共40个指标，满分为100分。基金会的FTI分数每周更新一次，基金会中心网每年总体发布一次，以经政府相关部门审核通过后的基金会公开信息为依据对全国基金会透明度进行全方位评估。。有学者将慈善组织信息公开存在的问题归因于“改善动力缺乏、监督评估失效、考量成本较大”〔2〕。

具体来说，慈善组织的信息公开是一个由多重因素综合作用而产生的行为〔6〕，虽然《慈善法》专章规定了慈善组织具有信息公开的义务，但是并没有更为细致的公开标准以及惩罚细则。对于慈善组织而言，不公开没有惩罚，公开没有奖励，公开的成本相较于不公开的成本更高，慈善组织倾向于选择不公开。另外，对于监管来说，慈善组织即便是按照要求公开了信息，其公开信息的准确性也难以保障。调查显示，慈善组织出于吸引捐赠者的目的，可能会粉饰一定的报告信息，特别是会调整项目支出和行政管理的比例〔7〕212。对于这样专业性的故意掩盖行为，在未有详尽的应对细则之前，以组织自律为核心的内部监管尚无动力改变现状，行政监管也将因为考量成本较大而很难发挥作用。同时由本就处于信息不对称中弱势地位的捐赠方以及普通公众所构成的社会监督而言，专业性的掩盖很难被发现，社会监管的效果以慈善组织的简单回应为结果，即便舆论的质疑仍然存在，但是不具有实际惩罚手段的社会监督也很难进一步跟进问题的解决，社会关注将随着社会其他热点的出现而逐渐消散。

三、我国慈善捐赠监管困境的成因

从上述困境中其实不难发现，慈善组织本身就有的一些不足在较为完善的监管机制构建之后仍然没有得到明显的改善，疫情期间暴露出的部分问题来自日常监管不力的隐患积累。慈善监管对于“现代慈善”的回应性不足，是本身监管制度设计的问题还是监管手段和目的不相适应的问题，还需要进一步的分析。

（一）监管目的：三元监管制度设置的合理性分析

随着《慈善法》的颁布，目前的慈善事业发展已经从局限于款物接济的“小慈善”发展到提供普遍公共服务的“现代慈善”，纵观世界各国的慈善发展进程可以发现，这一改变是慈善发展现代化的普遍规律。“现代慈善”追求平等、多样性、回应性、灵活性、专业性和针对性，强调各主体的充分融入参与以及不同利益主体的权益保障。总体而言，可以看作是对保持公益性要求的提升，其追求保护的不仅是单纯经济效益下的最大产出，也不单是特定人群的特定福利，而是对全社会不同利益人群的差异性福利以及针对性权利的保护。本次疫情更是集中体现了“现代慈善”下社会各方利益者对于慈善捐赠的新要求。从受赠人的角度来看，疫情期间的受赠人范围更广，同时处于更为复杂的求助环境当中，因而如何更为科学合理地确定物资分配的优先级，这对于慈善组织管理的规范化提出了更高的要求。对于捐赠人而言，科技水平的发展推动了全民慈善的深入，当捐赠成为全民化的爱心表现时，捐赠物资的分配以及捐赠行为的进展涉及更多人的直接利益，因而形成了更为广泛和持久化的舆论关注，但是如何更有针对性地保护捐赠人的权利、如何将这些关注转化为更规范有效的监督是捐赠人提出的新要求。

对于慈善组织的监管，目前主要有两种模式在各国适用，即经济性监管以及社会性监管。经济性监管的核心是追求效率的最大化，而社会性监管的目的则是保持行为的公共性。从英国的监管实践来看，其针对监管公共性保持的应对法主要是设立独立监管机构，由独立的监管机构承担社会性监管职能。原因之一在于政府面临巨大的信任危机以及潜在的“监管俘获”的风险。更重要的原因，是在这些国家中政府对于私人领域的介入缺乏正当性依据，在小范围内发生作用的监管也仅以“生产主义”为特点，注重和鼓励行业发展和最大化的输出。政府与独立监管机构之间通过“合作”和“协约”的方式实现监管和管理的协作，实现经济性与社会性的兼顾，根据《汉普顿报告》等权威评估和分析，这样的方式确实产生了良好的效果〔7〕212。

但是对于良好的监管而言，并不存在一种单一的模式。在我国，行政监管对公共性目的的保持作用可以说是“与生俱来”。以“为人民服务”为宗旨的政府本身就兼具了促进产业高效率发展以及通过监管保障公共利益的功能和性质。对于慈善组织来说，保持公共利益，实现公益效果的最大化是其自身的宗旨和终极目标。基于此，慈善组织本身具有的“官民二重性”的性格从理论上来看也是对公益性的多重强调。在现代慈善下，利益主体具有更为丰富的多样性，因而社会监督的出发点也将避免单个主体针对性监督带来的暂时性、特定性等问题，对于慈善捐赠当中的多方利益主体来说，公益性是其利益追求的交集。所以在我国现代慈善背景下，行政监管、自律监管以及社会监管当中均包含着对于公益性的本质追求，将这三种因素进行结合，形式上和理论上都可以以社会性监管的方式实现对公益性的回应，因而从目的的角度进行分析，三元机制的监管制度设计在公共利益的保持方面是合理的，也是充分的。

（二）监管手段：运行模式和手段的落后

排除了制度设计本身的原因，监管模式和手段的发展程度仍然值得考量。“现代慈善”要求通过监管实现更大程度的效率以及更为实质性的公平。因而对慈善监管的运行手段提出了更高的要求。

1.以公益性为目的的运行模式

原有的“重门槛、轻运行”的模式主要产生的理由以及主要追求的目的是实现“效率以及消费者选择”的最大化，试图通过事前监督，即设立准入门槛的方式来实现对慈善事业主体的遴选，从而为捐赠者提供一个“适格、合法”的捐赠选项，能够有效地实现“小慈善”概念下对扶贫济弱、救助老弱病残的目标。其实际上回应的只是部分人群以及部分权利对于监管产生的期待。

我国针对“现代慈善”产生的回应性要求，目前制度上已经构建了“宽准入、严过程”模式，并通过新设的“年度报告”以及慈善组织评估制度，为慈善监管提供了一种初步的可问责以及可参与的平台。然而在“社会组织管理条例”尚未出台的背景下，“宽准入”之后的“严过程”并不严格。对行政监管而言，因为慈善组织资质模糊，所以很多时候行政监管对慈善组织的行为进行合法性的问责非常困难。对于慈善组织的内部自我监管而言，因为规范准则的宽泛，组织自利性偏向的风险加大，加之慈善组织自身治理能力不足，信息公开的强制性义务又缺乏惩罚标准，使得内部监管的公益性回应要求很容易被藏匿于不透明的运作之中。对于社会监管来说，尽管监管的平台已经搭建，但是到达平台的渠道十分有限，对信息内容考量的专业性要求极高，平台监管的效率也相对低下。因而疫情期间频频发生慈善组织的应急能力不足、受赠物资去向不明、捐赠者投诉无门等问题。公益性的目的推动着社会监管的运行，然而社会监管运作手段产生的实际效果却微乎其微。

2.效果不足的模糊监管手段

对“官民二重性”的滥用产生于以主体合法性为主的监管手段，我国的慈善监管模式已经从“重门槛、轻运行”转变为“宽准入、严过程”，但是组织与政府的关系仍然模糊使得这一手段带来的不利影响一直延续至今，未得到有效改善。即便在《慈善法》公布之后，“泛行政化”的社会组织与其对接的政府机构之间在运行领域、运行方式、责任承担等问题上仍没有明确的规范，加之部分社会组织援用行政机关式的组织框架，很容易使社会组织在形式上从一个独立自主的民间组织成为服从政府命令和部门利益的“准行政分支”。这一部分慈善组织隐匿于“准行政分支”的称谓之下，在对主体监管时以“行政分支”作为其合法性的依据，然而在行为监管发现问题时其又变身为“非行政分支”，逃避更为严格的程序规制以及问责机制。

慈善组织的行为不仅仅要具有合法性，同时还需要有一定的合理性。英国的《汉普顿报告》公开认可了“监管者”对于全民健康体系基金信托医院监管的有效性。其中特别指出了监管者对于信托医院的细化要求，“监管者”通过对这些细化标准的审核以及监督来判断公益性信托医院其行为的合理性。当被监管医院未按照上述标准进行运行时，则“监管者”会以医院违背合理性原则为由，基于最佳监管实务原则对相关医院进行罚款〔8〕。可见，合理性的判断需要有具体的标准以及完善的过程机制，因为标准化和公开性可以为判断合理性当中最重要的“合比例”原则提供正当性依据。反观我国慈善事业的立法和实践，慈善组织运行的规则较为宽泛和模糊，对于慈善组织本身公开性的要求也不够细化。从行政监管的角度来说，当涉及管理费用的合理化使用、慈善捐赠的合理化分配等问题时，行政监管往往因为此类属于慈善组织非轻易公布的“内部问题”而难以介入监管。对于内部监管来说，《慈善组织信息公开办法》出台之后由于未规定详细的标准以及严厉的处罚措施，因而很多慈善组织连规定公布的相关内容都未尽到公布义务，更不用说细化的决策依据以及更为详细的决策论证记录。在标准模糊以及违法成本较低的情况下，内部监管在进行决策合理性判断时往往将自利性认定为决策的主要依据，这使得内部监管形同虚设。社会监管具有基于自身利益维护进而进行监管的理由，也具有关注和参与保持决策公益性的动力，然而行政以及内部两种手段的不尽如人意使得本身依赖于信息公开的社会监管难以发挥效果，部分维权性监督的艰辛与最终无效的监督效果使得大部分的社会监督参与人丧失了监督的动力，对慈善组织的回应不报期待，慈善组织公信力在这样的恶性循环中逐渐跌落谷底。

综上所述，目前我国慈善捐赠社会性监管手段的落后显而易见，监管法治化现代性不足，因而如何通过有效的监管手段保持公益性监管目的、回应“现代慈善”提出的新要求，是我国慈善组织监管法治化现代转型要解决的核心问题。

四、我国慈善捐赠监管法治化的现代转型

如前所述，现代化的社会性监管要求实现对全社会不同利益人群的差异性福利以及针对性权利进行保护，追求平等性、公平性、针对性和适当性。这样的价值追求和公法的价值追求十分契合。因而以公法的规制手段来指导慈善捐赠监管，理论上是可以产生更好的效果。从目标满足的角度来看，现有的慈善捐赠监管的制度设计是合理的，出现问题的原因在于监管手段的落后使得公益性的目的被埋没。解决这一问题的关键在于以合法性和合理性为出发点，以公法价值更新监管手段，构建互动性、时效性、法治化程度更高的现代慈善监管体系。

（一）提高行政监管理性程度

对于行政监管来说，首先厘清政府与慈善组织之间的关系是更新法治化治理手段的关键。为了避免再次出现针对舆论质疑而互相推诿责任的情况，在事前阶段应该确定行政机关监管任务的范围。现有的有关行政监管的法律规范当中只是确定了县级以上民政部门对于慈善组织的监管地位，并不存在统一的监管标准。对于行政监管的内容范围则主要是通过列举的方式，散见于整体规范当中，对于行政监管的范围并没有否定性的“雷区”设置。这导致行政监管在不同地区范围内的执行程度并不一致，对于行政监管的内容和范围，行政机关具有较大的自由裁量权，这并不利于行政机关对慈善组织有限合理的介入，甚至可能会危及监管行为本身的合法性以及公共性。

因此提升行政监管的理性程度，首先应该构建完整的行政监管标准，有层次地确定行政监管的范围。从表现形式上来看，在形成完整专业的监管标准时机尚未成熟时，慈善法中应该通过原则性的规定来确定行政监管的基本职能范围，起到统摄的作用。以英国为例，其对于慈善公共性的保持主要是通过“公益原则”与“禁止原则”的结合而实现的，“公益原则”对公共性和有益性进行审查，“禁止原则”则要求慈善组织遵循非营利性规则、非政治性规则以及非政策性规则〔8〕。其次，通过行政法规确定行政监管过程中不同行政机构应该发挥的作用和职能，并在慈善法的基础上，对行政监管的内涵进行更为专业化的标准细化。最后，通过实施细则和办法等规章规范，完成行政监管的操作细则。通过这样全面、清晰的方式，实现对行政监管内容范围的明确，同时与低位阶立法的互动能够保持这一标准的灵活性，根据现实情况实现小范围内的具体调整。另外公共治理下技术性更高、时效性更强、情境差异更加明显的合理性判断环境〔9〕，要求在社会治理中对行政法原则的运用更加熟练和细致，同时也需要程序和公开制度的配套完善。不同的规范当中应当明确行政监管运行的程序要求，通过程序正义保障相关当事人的合法权益。

具体而言，从规范内容上来看，对于慈善组织行为的规制主要包括两个方面，即对慈善违法行为的纠正以及对一般慈善行为的促进〔9〕。理性介入的行政监管，在纠正违法行为方面要实现的目标应该是及时发现和精准问责。这要求行政机关能够严格执行前述依据公共目的而制定的监管标准和规范内容。细致的规范将为慈善组织本身的行动提供依据，同时也为行政监管下对慈善组织的问责提供了正当性依据，充分保障行政监管行为的合法性。

行政监管对一般慈善行为的规制，则应该以实现多主体平台构建为限，转变原有的行政直接干预的手段和方式，利用法律规制的方法对慈善组织进行更为间接的干预。行政法已不再是一个传统的自给自足、仅仅着眼于行政主体与行政相对人之间固定关系的固步自封的学科，面对需求日益丰富，参与主体逐渐复杂的现代慈善，秩序行政时代的“确定性”法律解决方案难以为继〔10〕。因而在对慈善组织一般化行为的日常监管当中，行政机关的秩序化考量必然存在很明显的片面性，单以此片面性来对慈善组织进行规制会限制慈善组织自身的发展。行政监督还应该以公益性为目的，利用行政机关的优势搭建汇集多方利益的正规化交流平台，了解更丰富的利益诉求和表达将有助于增强行政监管的合理性和科学性，实现对慈善组织独立性培养的有效促进。

（二）培养科学的组织管理能力

科学的社会组织自律管理能力对于现代慈善的回应包括两方面的内容，即内部治理的科学化和运作的规范化。内部治理的科学化要求准确把握内部治理机构中的权力机关、理事会、监事会的定位以及理顺其中的权责配置关系。同时增强慈善组织工作人员的专业性，避免慈善组织再次成为老干部“俱乐部”，产生“以权募捐”、专业落后，效率低下的问题〔11〕。慈善组织工作人员的选取应该以专业性以及伦理性为主要的核心考量，工作人员在进入慈善组织之后应该具有“公益伦理”的意识，在使用行政、社会资源时应依规进行。

2018年9月，《上海社会组织自律公约》发布，对社会组织的使命、诚信、治理、互助、人才、目标等六方面进行了倡导和规范〔12〕。这对于慈善组织自律来说是很重要的进步，但是公约的规定仅是倡导性的模糊规范，慈善组织的运行需要更为具体的行为标准。统一的行为标准可以保障不同的慈善组织实现基本相同的目标，也能够限制慈善组织的部分行为，避免出现慈善组织因为“经济人”的思维冲动而做出损害职业道德的行为。统一的慈善组织行为标准并不意味着只有一个行为标准，针对不同的运行情况以及慈善组织的不同背景，应当适用不同的标准内容。这要求标准的制定具有极高的专业性，在民政部门承担多重社会治理任务的情况下，应该将制定慈善行为统一标准的权力赋予慈善联合会等行业协会性质的组织，一方面能保障标准的专业性，另一方面行业协会还能够及时在公共政策与慈善组织之间形成沟通，保持标准的科学更新。自2019年以来，慈善领域已经相继出台了七部团体标准①2019年6月29日正式发布《慈善组织档案管理规范》《慈善组织项目管理规范》《公益项目三A三力评估指南》《慈善社区创建评价方法》四项团体标准，这是中国慈善领域的首批团体标准，于2020年7月1日起正式实施。2019年9月19日，发布《慈善组织信息公开指南》《慈善组织新闻发布指南》和《公开遴选公益创投运行指南》三项慈善领域团体标准，即日起正式实施。，新公布的慈善组织团体标准的制定均是由慈善领域的行业协会——慈善联合会组织推进的，由不同的社会专业机构牵头完成制定并经过广泛征求意见之后公布施行。尽管团体标准属于推荐性标准，并不具有强制性，但是统一和专业化的高水平标准将为慈善组织的组织管理设定目标，也为慈善组织的内部监管提供专业性的指引。

另外，针对慈善组织的经营性行为也有学者提出，法律以及规范应当允许慈善组织合理私益的存在，只不过应当将这种行为控制在一定的规模范围之内，以安全性原则对其进行限制，建立经营活动亏损追责制度，同时借鉴《公司法》的经验，设立内部会员派生诉讼制度，以实现有效的问责〔13〕。

（三）提升社会监管的可参与性

“现代慈善”中重要的主题就是在慈善捐赠领域更加注重以捐赠人和受赠人为中心的利益保护，因此从理论上来说，慈善组织关于慈善捐赠的各种决定，捐赠人以及公众都有权参与。首先要从合法性规范层面确保公众能够实质性地参与监管本身的过程。目前在《慈善法》中对于公众的参与规范仅停留在公众具有社会监督的权力方面，但是关于慈善组织对公众的深度质疑应该进行何种程度的回应等内容，《慈善法》并没有相关的规定。笔者认为，解决这一问题应该着力于调动社会多元主体的积极参与，为公众提供更为便捷的了解慈善组织信息的渠道，制定更为有效的惩罚和激励措施，加强对慈善组织公开信息的分析和加工。

民间第三方评估组织是对慈善组织进行有效社会监管的重要力量，是慈善组织与普通公众之间实现沟通的桥梁之一，评估机构可以有效地汇集民间对于慈善组织各种问题的质疑，并通过专业性的处理对慈善组织提出有针对性的问题和建设性的意见，实现对民众质疑的有效反馈。另外，政府应该采取经济性手段，同时对那些在慈善透明领域树立标杆的组织提供奖励，并对不符合要求的组织进行更为严格的处罚。其中社会监督的反馈程度以及社会监督的满意度应该成为对慈善组织进行透明度奖励以及不透明处罚的重要标准。这将使得慈善组织对信息公开以及社会监督有更高程度的重视。最后关于慈善组织公开信息的专业性理解问题，笔者认为可以通过与技术手段结合的方式实现。具体而言，2016年普华永道推出了中国慈善组织报告透明自测系统，该自测系统由普华永道与中国公益研究院研究部等专业性的第三方机构设计完成，自测系统以基本的政策法规为标准检测慈善组织的信息传播和公开行为，一方面帮助慈善组织了解自身的薄弱环节；另一方面帮助公众更好地接受慈善组织传递的信息。同时该系统还可以通过类似最佳案例的推送辅助慈善组织进行学习〔14〕。类似的技术应用与慈善组织的自律性相结合可以一定程度上解决现有的慈善组织信息公开专业性不足、内容不全面的问题，助力社会监管的有效实现。

五、结语

仁爱之心谓之慈，广行济困谓之善，慈善是仁德与善行的统一，慈善组织作为践行仁德与善行的主体，应该时刻保持公益性的初心。疫情的暴发使得慈善组织在常态化运作中的一些潜在监管问题集中暴露出来，慈善组织的公信力再一次受到质疑。慈善监管法制体系构建的目的是呵护慈善组织本身的公益性，但是想要使监管真正作用于慈善组织科学化的构建和合理合法化的运行，社会性监管需要更为现代化的监管手段作为支撑。对于行政监管来说，明确其与慈善组织之间的伙伴关系，制定更为清晰的监管范围是理性监管有效问责的前提；对于内部监管来说，构建科学的行为标准将更有利于慈善组织自律；对于社会监督来说，创造更具有参与性的监管平台将更容易实现对现代慈善价值的有效回应。当然监管也并非万能的，并不能试图依赖监管解决慈善组织面临的各种问题，特别是对于突发情况的及时处理需要针对性更强的特别规定。现代转型的监管法治化能够通过全程监督的方式，在日常中逐步督促慈善组织基本能力、专业水平的提升，最重要的是促使慈善组织形成公益性和保持警惕心理，为合法合理地应对复杂的突发情况做好准备。