城市地下空间确权登记的相关问题

杨静 张旭强

摘要：随着城市对地下空间使用需求的持续增强，大量建筑物、构筑物利用地下空间建成使用，满足了经济发展和人民群众的生活需要。但由于地下空间确权登记的有关法规和管理机制相对滞后，地下建筑物、构筑物无法确权登记，尤其是城镇住宅小区配套建设的地下车库（位），权利人的合法权益无法保障，影响了不动产的交易安全。根据相关法律法规和不动产登记工作要求，重点厘清地下空间确权登记中的实务问题，提出相关建议。

关键词：地下空间;确权登记;实务探索

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）11-0051-53 收稿日期：2021-09-30

1 地下空间确权登记的必要性

当前，我国城市受资源约束、生态压力等制约因素，优化城市空间结构和管理格局，缓解城市土地资源紧张的问题已经迫在眉睫，地下空间逐步从开发利用转向产权保护的阶段。由于地下空间开发建设成本较高，一些经营性场所的开发建设主体急需确权登记，以保护自身合法权益，实现抵押、转让等相关权益。由于现阶段我国城市地下空间利用及确权登记的相关法律规范尚不完善，不动产登记机构暂未对地下建筑物、构筑物进行确权登记，权利保障诉求日渐迫切。

《民法典》第345条规定，建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。《不动产登记暂行条例实施细则》规定，不动产单元是指权属界线封闭且具有独立使用价值的空间，申请在地上或者地下单独设立国有建设用地使用权登记的，按照本条规定办理，强调不动产登记中依照“空间”的概念对权属进行认定。上述法律法规的出台为科学合理有序地开发利用地下空间，拓展城市发展空间提供了法理依据，但对地下空间如何确权登记并未涉及。因此，依法依规对新设立的地下空间进行确权登记，并建立与已设立权利之间的联系，使《民法典》《不动产登记暂行条例》等相关法律制度更加具备实际操作性，确保不动产登记“地上、地下”的统一管理十分必要。

2 当前城市地下空间确权登记存在的问题

随着城镇住宅小区和商业综合体的开发建设，越来越多的地下停车场成为小区、商场必不可少的配套设施，大部分人通过租赁的方式从开发建设方取得地下车库（位）的使用权。地下车库（位）不进行确权登记无法实现转让、抵押的财产属性，权利人的合法权益也不能得到保障。因此，开发建设方和使用者对明晰产权有着强烈愿望，地下空间确权登记有着广泛的社会需求。不动产统一登记以前，一些地方住建部门对住宅小区的地下车库颁发房屋所有权证，但该部分建筑物没有用地审批手续，存在车库已办理登记而其对应的土地未登记的问题。开展不动产统一登记以后，按照“房地一体”的登记原则，地表、地下建设用地与建（构）筑物要一体办理不动产登记。但由于地下空间缺少用地审批手续、无法确定固定四址界线等原因，对地下车库（位）等地下建筑物、构筑物未开展确权登记。究其原因，可以总结为以下几点：一是地下空间产权归属不清晰。目前，城镇住宅小区使用地下车库（位）较为普遍，但由于地下空间的开发利用、销售等管理机制不健全，地下车库（位）的使用人与开发建设单位仅签订使用权租赁协议，没有理清产权归属关系，权利人合法权益无法得到保障。二是地下用地审批程序不规范。在实际工作中，地下建设用地使用权没有批准依法设立，在土地出让合同或划拨决定书中没有明确地下空间的面积和用途等相关内容，确权登记时没有记载地下建设用地使用权的依据。因此，地下空间建设用地有必要分层设立建设用地使用权，在土地出让合同或划拨决定书予以明确。对于地下车库（位）建设，规划建设部门仅明确提出车位配置比例、数量要求，并没有要求车位的具体位置、尺寸大小、界线，在竣工验收时也不具体核实，开展确权登记时无法对车位的界限、位置予以确定。三是人防车位产权归属争议较大。一些住宅小区将结建的人防工程用于停车的地下车库（位），并将地下车库（位）卖给小区业主，违反了人防工程管理的相关规定，造成了产权纠纷。四是确权登记政策不完善。一方面，地下车位测量和调查技术规范尚未明确，由于对地下车位没有永久性的固定界标，无法划定不动产登记单元，登记机构无法对地下车位予以确权登记。另一方面，由于已经建成的地下车库（位）在转让时缺少相关材料，仅通过使用权买卖协议进行转让，无法办理不动产登记，影响交易安全。

3 工作建议

3.1 规范地下空间管理

在当前自然资源资产产权制度改革的大背景下，要完善地下空间产权体系、公共管理、权属登记等管理机制，探索构建科学的地下空间三维立体权利体系，细化地下空间土地产权。对地下车库（位）銷售不规范等问题，建议住建、人防等相关部门应进行相应的行政干预手段，规范地下车库（位）销售、使用行为，治理地下地下车库（位）销售、使用乱象。根据当前地下空间开发利用情况，要规范地下空间建设用地审批程序，单建或结建式地下空间均要完善用地审批手续，在土地出让合同中对地下空间进行明确，缴纳土地出让金后，依据规划、竣工材料办理不动产登记。

3.2 健全相关政策法规

一是要明确房地一体登记原则。要依法依规设立地下空间建设用地使用权，地下建筑物、构筑物依法批准建设后，可以将地下的建设用地使用权及建（构）筑物所有权一并登记。二是要坚持无害利用原则。地下车位（库）的确权登记，须严格符合法律规定，不得有损国家利益、公共利益和第三人的合法权益，要避免对地上和其他地下空间相邻权人造成损害，尽量为他人开发利用地下空间提供便利。三是要秉持创新实践原则。要改变过去二维测绘、权籍调查、不动产登记的思维模式，充分满足城市发展需要，对地表、地下不动产权属界限范围进行明确，保障规范开发、合理利用，依法保障开发建设企业和使用者的合法权益。

3.3 制定登记操作办法

开展地下空间确权登记，要充分征求住建、人防等相关部门建议，根据地下空间开发利用实际情况，制定地下空间的确权登记操作办法，明确登记的内容，要按照分层设立的原则划分不动产登记单元，明确权利人、坐落、三维界址、面积、用途、使用年限、权利性质、取得方式等登记要素，为开展地下空间确权登记提供操作依据。

3.4 妥善处理遗留问题

一是住宅小区业主已办理地下车库（位）房屋所有权证的，要认可证书的合法性，坚持不变不换，地下车库（位）再次交易时，应与地上房屋所有权一并登记，地下车位（库）不再单独核发不动产权证书。二是建设单位已按规划要求建设完毕的地下车库（位）但未办理用地审批手续的，建议补充完善用地批准手续后，参考划拨性质办理地下车位（库）确权登记;如建设单位申请补办地下国有建设用地使用权出让手续，可按照规定补收土地出让金后，参考出让性质办理地下车位（库）确权登记。