从职域到区域：中共百年城市基层组织建设的转型发展

〔摘要〕中国共产党基层组织建设的基本经验，是将党的组织建立到其他一切经济和社会组织的细胞中去。这一建党原则在革命、建设、改革等历史时期始终作为党在城市工作中一以贯之的组织原则。随着改革开放以来流动社会的出现，城市基层党建开始从单一的职域党建走向以单位党建为基础，同时注重以社区、楼宇、园区等为单元共同推进的新阶段。区域党建开始成为城市基层党建中的新现象、新趋势和新重点。回顾建党百年的历史，党的城市基层组织建设在组织、机制、功能、领域四个方面形成了以组织全覆盖为基本要求，以“责任”“联动”“兜底”“单位”等为机制，以“全域党建”为特征的基本经验。

〔关键词〕城市基层组织建设;职域党建;区域党建;全域党建;百年中共

〔中图分类号〕D267 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2021）02-0051-10

“只许有两种性质之支部存在：（甲）工厂支部，农村支部，或学校支部;（乙）街道支部或区域支部（即按居住址而分划）”〔1〕，这是中国共产党在1926年《组织问题决议案》中对基层支部类型的基本划分。自建党之日起，中国共产党就清楚地认识到，党的基层组织应有两种类型：一是以产业和职业单位为界限，包括学校支部和工厂支部等;二是以地区范围为界限，包括街道支部和农村支部等。1945年，在新中国成立前期，党的七大修改的《党章》仍然以职业和地域为基层党组织划分的基本类型。“党的组织，是按照地区或按照生产部门为标准建设起来的。在一个地区内，管理全区党的组织，对于该地区内各个部分的党的组织来说，是上级机关;在某一生产部门内，管理全部门党的工作的组织，对于该部门的各个部分党的组织来说，是上级机关。”〔2〕

从组织的基本维度看，职业党组织和地方党组织是中国共产党基层组织的两种基本类型，职域建党或区域建党是党的基层组织建设的两种基本方略。所谓职域建党，即按照生产单位为单元建立党组织;所谓区域建党，即按照居住位置为单元建立党组织。〔3〕自建党之日起，这两种策略在党的城市工作中同时存在。但是，由于中国共产党的阶级性质，在组织建设方面，党始终将职域建党作为主要组织发展策略。这一策略在之后的革命、建设和改革的历史进程中不仅得到延续，并且在中国共产党取得国家政权以后不断得以强化。

一、单位制与职域建党：社会主义建设时期的城市基层党建

按生产单位建党，也即职域建党，创造了一种全新的基层组織模式。在党的城市工作中，按生产单位建立基层组织在中国共产党基层工作中具有更加显要的地位。从1925年起，党开始提出“工厂、矿山”中组织建设的重要性，并在中共五大通过的《组织问题议决案》中明确提出在生产单位中建设支部，要求“应该尽力使党的基础建立在产业支部上面，并使所有大工厂铁路码头等都有我们的以支部为基础的组织”〔4〕。之后，在城市的革命运动中，这一策略成为党的组织建设的基本策略。1939年，刘少奇在《论组织民众的几个基本原则》中提出：“在各种组织中，产业组织与职业组织，是组织民众最主要的方式。”〔5〕

对于这一组织方式，刘少奇在《论党》一文中对此作了精辟总结：“党章规定：党的基础组织，按照生产单位、工作单位来组织，这是我们党的一个组织原则。这个原则，使我们党的组织基础放在社会组织的细胞中。”〔6〕在新中国成立以后，这一经验成为中国共产党开展城市党的工作，构建城市治理体系的重要组成部分。在革命时期，中国共产党职域建党的主要形式是产业支部，但在新中国成立以后，产业支部的模式逐步扩展到所有的职业领域，从而进一步扩展和强化为职业支部的基层组织模式。〔7〕新中国成立以后，在生产单位中建党，成为党的城市工作的首要任务。

1956年三大改造完成以后，在经济领域形成了以生产资料公有制为基础的计划经济体系，在社会领域形成了“政社合一”的单位制结构。在社会主义建设时期，与社会管理中的单位制相配合，党的基层组织建设主要依照职域党建的策略推进，职域党建和职业支部构成了党在城市中的工作基础。路风指出，在高度单位化的社会中，单位组织不仅具有一般社会分工性质上的功能性组织的特征，而且由于与党的组织和国家行政组织密切结合，因而具有统治和整合社会政治统治功能的特征。〔8〕田毅鹏等指出，单位制塑造了“国家——单位——个人”的纵向一体化社会联结模式，体现了将人民“组织起来”的社会整合模式。在这一模式中，单位构成了国家与个人之间的中间组织，国家通过单位将个人组织起来。〔9〕

单位制形成了高度组织化的社会体系，而这种高度组织化的社会体系，首先是通过职域建党的模式得以实现的。在1951年开始的整党工作中，中央提出“在已经完成土地改革的新区农村和工厂、矿山、企业、机关和专科以上学校中，党的组织必须有领导、有计划地采取慎重的方针来发展党员;目前应该先着重在产业工人中吸收新党员和建立党的组织。”〔10〕

当社会的每一个单位都建有基层党组织后，党在城市中的主要工作任务就由职域建党转变为职域党建。所谓职域党建，即党的工作重心从建立党组织开始转移到如何保证党组织的领导地位，如何发挥党组织的政治作用等重要问题上。在单位体制下，通过职域党建加强基层党组织的领导地位的主要经验是“党政合一”，不仅把党组织嵌入到职业单位中去，使党组织与职业单位同构;而且使党组织掌握基层单位的行政权力，借助职业组织中的科层制和管理权巩固党组织地位和政治作用。〔11〕1962年通过的《中国共产党国营工业企业基层组织工作条例试行草案》规定，“国营工业企业中的党组织，必须实行集体领导和分工负责相结合的制度，在工业企业的生产行政上，实行党委领导下的厂长负责制”。同时在《中国共产党商业企业基层组织工作条例试行草案》中规定，“国营、公私合营商业、饮食业、服务业和功效合作社企业中的党委、总支部和支部，是党在国营、公私合营商业和供销合作社企业中的基层组织，是党联系群众的基本纽带，是党的战斗堡垒”。〔12〕

那么，在职域党建的范畴中，党组织通过何种机制来发挥自身的政治功能呢？从社会主义建设时期的历史经验看，主要机制是四个方面。第一，党的基层组织建设与生产单位中各个维度的基层领导体制密切结合。党的基层组织不仅是整个单位的领导机构，同时也是所在工厂、车间、班组等基层单位的领导核心。第二，党的基层组织与党员群众之间具有一种“温情的父愛主义”。一方面，基层党组织要关心党员群众生活，既要承担全方面的福利体制，为党员群众提供全方位的生活和福利保障;另一方面，党组织不仅关心在职职工，而且必须照料到职工家属。在日常运行中，对党员群众及其家庭的困扰都有责任去关怀和回应。〔13〕第三，具有严格的党员、干部管理制度，并要求保持党的优良传统，党员干部发挥好先锋模范作用，在日常工作中常常通过评比竞赛和发动群众运动的方式加强基层党组织建设。第四，在单位党建中，党组织特别重视针对基层党组织和党员的政治学习和思想教育，在社会主义建设时期，开展了多次经常性教育活动，同时也进行了多次群众性整党运动。

二、职域与区域并重：改革开放时期城市基层党建的发展

改革开放为中国社会带来了重要变化。一方面，单一的计划经济体系解体，在既有的公有制经济体系外，逐步发育起愈来愈丰富的非公经济部门。职业领域也因此发生巨大变化，开始出现了个体经济、外资经济、私营经济等多元化的体制外经济组织的生产与就业。在这一背景下，从政社关系变化的层面讲，原有的职域建党不得不开始面对非公经济和社会组织建党、私营企业主入党、流动党员管理等一系列全新的问题。另一方面，原有的公有制单位本身也发生重要变化。从单位内部结构的层面看，单位不再是政治、经济、社会一体化的全能单元，也不再承担“包下来”的社会福利体制。“单位办社会”开始转变为“社会办社会”，单位不再承担家庭、教育、居住、养老等社会功能。这都进一步影响了党在城市中的基层组织建设，单位中的基层党组织无法再像社会主义建设时期一样，实现“父爱主义”和普遍福利的政治和社会回应，原先党组织与党员群众之间固定的强组织联系开始减弱。

在这一过程中，一个更重要的变化是流动社会的出现，正是“流动”使得地域空间在现代社会治理中变得特别重要。〔14〕也正是流动社会到来带来了职业共同体和生活共同体在物理范围上的分离。〔15〕“白天在单位、晚上在社区”成为一种全新的生活模式，社会中大多数个体都开始拥有单位角色和社区角色的双重身份，在职业地和生活地等不同空间中反复流动，这也从根本上改变了党组织和基层党员之间的连接和组织方式。在职业共同体中，党组织仍然可以延续既有的单位党建工作方式，通过“条”的党组织体系开展工作;而在生活共同体中，由于居住地实际上是一个以地域为边界特征的单元，在这一单元中原有的党建工作体系不再适应，党组织不得不思考和创新以“块”为主的党建工作体系。正是深刻意识到这一变化，党在城市工作中开始积极地探索基层组织建设的转型。“所有制结构日趋多元，经济关系深入调整，社会结构深刻变化，原来螺丝钉式的‘单位人‘企业人逐渐变成自由流动的社会人，按行政层级、以部门条线为主体的城市基层党建体系，不适应持续快速发展的客观实际”，“必须改变长期存在的以条为主、自上而下的城市基层党建格局，逐步建立健全以块为主、条块结合、重心下沉的城市基层党建体系”。〔16〕

因此，在改革开放以后的党的城市基层组织建设中，特别20世纪90年代末以来，社区党建在城市基层党建中具有极其重要的地位。一方面，随着住房货币化改革的推进，城市中开始出现大量与企业、机关、事业单位等职业组织在物理空间上相分离的区域，即城市基层社区。这个区域作为一个相对独立的空间单元开始成为城市党建关注的重点。另一方面，与职业共同体不同，社区作为生活共同体，由于居民之间没有职业联系，党组织不能再依靠职业组织和行政组织发挥作用，传统的单位党建工作机制开始失灵，出现了党的组织难建立、党员活动难开展、党的功能难发挥等一系列问题。

城市党建工作的变化，与社会的整体转型有关，也与党建工作必须不断面对新情况、新挑战、新问题的政治使命有关。因此，随着社区概念的引入，1986年开始，社区党建已经成为城市基层党建的关注重点。1996年9月，中央组织部下发了《关于加强街道党的建设工作的意见》;2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》;2004年，中共中央办公厅进一步转发了《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》。随着中央和地方这一系列文件的下发，城市社区党建工作全面拉开了转型发展的序幕。

城市党建的工作重点从单位党建向社区党建的转变，意味着党的组织建设开始经历重要转型。与传统的职域党建不同，社区党建不再是以职业组织为范围的党建，而是以社区这一地域和物理空间为范围的党建。换言之，社区党建不按生产单位为单元建党，而是按居住地域为单元建党。这一模式，从党的基层组织覆盖的角度，可以称为区域建党，从党的工作机制创新和发展的角度，可以称为区域党建。值得指出的是，区域党建的内涵与当前城市党建工作中“区域化党建”的概念不同。〔17〕区域党建是指党的基层组织建设以区域为单元，社区党建和楼宇党建都是区域党建的表现形式;而“区域化党建”是指不同单位、不同类型党组织进行党建联建、互联互动、共建共享的具体工作机制。

新世纪以后，社区党建逐渐成为城市基层党建的前沿和重点，主要是由于两个方面的原因。第一，从加强城市治理的方面来说，尽管社区不是城市功能分区中的唯一形态〔18〕，但社区确实是城市功能分区中与传统单位（公有制组织）联结最少的区域。因此，社区是城市治理转型的前沿阵地，它拥有的治理资源最少，出现的治理难题最多，它整体上经历着城市管理、基层治理和社会参与体系的调整和重构。第二，从党建工作本身来说，社区党建也是城市基层党建布局的前沿和重点。一方面，作为民主集中制政党，中国共产党的组织体系具有典型的同心圆结构，无论是从中央、省市、区县、街道再到社区，还是从党委、党工委、党总支再到党支部，随着党组织管理臂距的延伸〔19〕，越是到组织体系的基层，就越容易出现基层组织虚化、弱化和边缘化的问题。另一方面，随着城市治理经历了从单位制向街居制的转型，党建工作也要经历从单位党建向“单位+区域”党建的转型。与传统的单位党建不同，区域党建需要在缺少单位组织支撑的条件下，探索一种在地理空间和物理空间基础上的新的党建模式。〔20〕

社区党建正是基层党建和区域治理两个方面重点的叠加，它既需要在微观上解决基层党组织虚化、弱化、边缘化的实际问题，也需要在宏观上探索城市治理和党的组织形态的转型路径。由此，社区党建在城市基层党建体系中特别重要，甚至在过去相当长的一个时期内，城市基层党建的内涵和外延基本上等同于社区党建。时任上海市委书记韩正在介绍上海城市基层党建的基本經验和布局时，明确指出：“城乡社区是市民共同生活居住区、商务商办集中的楼宇街区和二、三产业高度集聚的产业园区，既是人们居住生活的落脚点，也是各种经济组织、社会组织的立足处，是融合人们生产、生活和社会交往的重要平台和地域性载体。加强城市基层党建，重心在社区、关键在社区、难点在社区、成效也在社区。”〔21〕

不过，社区党建又不完全是所谓的小区党建或居民区党建，而实际上是街道和居民区区党建的泛称。“社区”概念于20世纪30年代由费孝通和吴文藻从英文“community”翻译而来，最初指公社、村社、集体、乡镇、群落、社群等，实际上指的是人与人之间通过血缘和交往等自然产生纽带而形成的地方性共同体，其文化意义和社会意义超过了地域特征，本质上社区指的是一种社会学意义上的邻里关系。〔22〕但是在改革开放以后，“社区”概念的含义发生了转化。在实践中，社区所指的不再是一种天然的邻里关系共同体，而是国家进行社会管理的基本单元，其政治意义和地域特征超过了其文化意义。因此，社区概念在中国具有很强的行政属性，属于地方政府辖区的基础单元。〔23〕也正因为如此，所谓的社区党建实际上包含有两个方面的内容：一是以推动居民自治为主要内容的居民区的党建;二是以加强党建工作领导和整体推进为主的街道党建。1997年上海市《关于加强和改进社区党的建设的工作的若干意见》第一次提出“社区党建”概念时，就明确指出“社区党建工作是以街道党工委和居民区党支部为主体的，由街道辖区内各机关、企业、事业单位基层党组织共同参与的区域性党建工作，是街道党建工作的延伸与拓展。”〔24〕更精确地说，社区党建是“街道—社区”党建。这也为新时期社区党建的进一步扩展奠定了基础。

而且，社区党建并不构成改革开放以后城市基层党建内容的全部。在城市中，国企、集体经济、机关、事业单位、学校等职域党建仍然是城市基层党建工作的重要内容。同时，在体制外经济组织和社会组织中，也开始推进“两新”组织党建。这都属于新的时期职域党建的内容。但是，相较于社会主义建设时期，改革开放以来的职域党建在领域、内容和功能方面都在收缩。第一，在国有企业等经济组织中，党政合一的领导体制被打破，党的基层组织作为政治核心发挥作用。第二，单位基层党组织的功能开始更多地强调学习、示范、服务而非领导和管理。第三，强调基层党组织的功能转型，服务型党组织建设成为城市基层党建工作的重要方向。第四，各级党和政府开始强调充分发挥单位党组织的政治和资源优势，加强对城市社区治理的支持和帮助。

改革开放以来的城市基层党建，就是从单一的职域党建向职域与区域并重的基层党组织建设转型的过程。职域党建是城市基层党建的基础，区域党建是城市基层党建的前沿。职域党建与区域党建有完全不同的发展逻辑：职域党建以职业为依托，区域党建以生活为依托;职域党建覆盖职业时间、区域党建覆盖业余时间;职域党建面对的组织关系相对固定，区域党建面对的组织关系更加多元流动。

在过去二十年中，走向“职域与区域并重”的城市党的基层组织建设成绩斐然，在多个方面形成了值得称道的经验和成效。除了各市、各区、各街道各有自身特色的理念、品牌、项目方面的创新组合外，今天党的城市基层组织建设开始具备了比较完善和多元的党建要素和载体。一是资源丰富，在党建和社会治理层面整合了更加丰富的治理资源;二是主体多元，党组织、群团组织、社区自组织、专业社会组织和居民个人构成了党建引领社会治理的多元参与主体;三是平台丰富，在党组织的引领和支持下形成了各种各样的党建和治理平台;四是项目落地，不同地区、城市中基层街道和社区都形成了自己有特色的治理项目;五是阵地支撑，建设了党群服务中心、社会组织孵化中心、社区生活服务中心、新时代文明实践中心等多层次体系化的实体阵地;六是制度成型，在基层党建方面形成一定的较为规范定型的、成体系的基本制度;七是机制有效，形成了一系列切实有效的党建工作机制;八是文化培育，各地都形成或正在努力形成一定的具有自身特色的党建文化;九是方法创新，各地都在自身特点基础上不断探索并创新基层党建工作的方法和策略。值得指出的是，这些实践和做法尽管主要是在社区党建领域中探索形成，但有许多经验实际上可以被复制和推广，并应用到城市中其他的党建领域。更重要的是，上述这些相对完备的载体和要素，开始需要进一步整合提升为城市基层党建的格局和体系。当我们考虑到在整个城市范围内建立系统的党建体系时，社区党建的概念就需要进一步突破，上升到城市基层党建的新高度。

三、“党领导一切”的全域党建：新时代城市基层党建的拓展与升级

随着中国特色社会主义建设进入新时代，党对城市基层组织建设提出了新的更高要求。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。治理体系和制度体系成为新时代中国特色社会主义建设的主要内容。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“到2020年，要在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，……形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。”〔25〕

中国特色社会主义制度的最本质特征是中国共产党的领导。加强治理体系和制度体系的建设需要直面党的基层工作的问题和挑战，更加重视党的基层组织建设，不断“提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党始终总揽全局、协调各方。”〔26〕在这一背景下，城市基层党建必须有更高的站位、更全面的覆盖、更有效的机制、更系统的体系和格局。从客观条件上看，城市基层党建也需要进一步向前推进。随着经济持续发展和城市化程度的加深，社区作为封闭空间的限制和边界开始模糊，逐渐和周边的街道、马路、商圈相融合。社区治理也开始突破居民区的边界，向周边区域延伸和辐射。城市发展过程中新形态的社区融合已经到来，城市治理必须开始考虑社区、商区、市场、园区、工业区、开发区等不同功能区的联动，城市党建也必须开始考虑单位党建、社区党建、“两新”党建等不同领域的联动。既有的以社区党建为主的城市党建体系需要覆盖面更广，需要更具有包容性，需要进一步探索整体性的党建工作体系。

在这一背景下，城市基层党建开始进一步突破以街道和居民区为重点和前沿的社区范畴，从更高更系统的角度构建城市基层党建的体系与格局。

第一，城市基层党组织建设进一步走向全域党建。一直以来，党的基层组织建设的最大特征是“分域党建”，即按照职域、区域分类将社会整体分为不同领域，逐步推进党建工作的覆盖和拓展。〔27〕党的十九大报告指出，“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的”，这是中国特色社会主义制度的最大优势。在新的历史条件下，随着对“党领导一切”原则的强调，城市中党的基层组织开始进一步推进到城市工作的全部领域，横向包括机关、事业单位、国企、学校、社区、新经济组织和新社会组织、互联网等等;纵向包括中央、省、市县、乡镇、农村和社区等等。可以说，“全域党建”已成为新时代党的城市基层组织建设的重要特征。

第二，城市基层党组织建设开始构建整体性的党建格局。改革开放以来，城市基层党建一直关注城市治理的重点和前沿问题，特别是重点关注以社区为核心的区域党建的发展。进入新时代，在国家制度和国家治理体系更加成熟、更加定型的背景下，城市基层党建开始构建整体性、系统性的工作体系和工作格局。新时代党的城市基层组织建设开始更加重视职域党建和区域党建的整合联动，更加重视不同领域党建工作的融合发展，更加重视实现党的全面领导，更加重视党的组织在职域、区域两个维度的全覆盖，更加重视党建工作体系的拓展与提升。

第三，开始系统总结建党以来党的城市基层组织建设的工作经验和方法。城市基层党组织建设在各个方面取得了重要成绩，既在党的传统工作领域积累了许多经验，同时在解决城市治理的前沿问题上进行了许多创新探索。在此基础上，在十九届四中全会强调全面推进国家治理体系和治理能力现代化，强调坚持和完善中国特色社会主义制度之际，各领域、各地方、各层级的基层党组织开始系统总结建党100年以来党的城市基层组织建设的基本规律和经验。

对城市党建工作体系的探索、社区融合中党建实践工作的发展以及城市党建对“全域党建”布局的考虑，使得城市党建必须从社区党建上升到整体的“城市基层党建”。所谓城市基层党建，“说到底，就是以街道社区党组织为核心，有机联结单位、行业及各领域党组织，实现组织共建、资源共享、机制链接、功能优化的系统建设和整体建设。与街道社区党建相比，城市基层党建的内涵和外延，都有极大丰富和拓展，更加注重全面统筹，更加注重系统推进，更加注重开放融合，更加注重整体效应”。〔28〕这从整体上对党建工作者提出了更高的要求，今天的城市基层党建工作，需要从城市中园区、产区、社区、商区等不同功能区的系统治理来思考;需要从单位、社区、“两新”等不同党建领域的整体布局来思考;需要从正本清源，全面系统地总结党的执政规律，完善党组织的政治和社会功能，发挥党的工作优势等方面来思考;需要从党建工作应对社会转型和基层治理的需要，实现组织形态和党建模式的转型方面来思考。

四、建党百年来中国共产党城市基层组织建设的基本经验

从职域党建到区域党建，再到新时代的城市基层党建，党的城市基层组织建设遵循不同的策略与特点。革命时期，“到工厂去、到矿山去”以及“支部建在连上”的建党经验，为中国共产党以职域为基础建设民主集中制政党提供了基础。社会主义建设时期的职域党建，其基本特征是党的组织建设与基层单位的领导体制相结合，单位体制和单位党建相互支撑、相互促进。改革开放以来新出现的区域党建，其基本特征是党的基层组织建设与城市的治理议题相结合，并在此基础上形成了“职域与区域并重”的党建工作经验。中国特色社会主义建设新时代的城市基层党建，开始构建全领域覆盖、全方位领导、全系统推进的城市基层党建新格局。从“支部建在连上”、职域党建，到“职域与区域并重”的党建，再到“党领导一切”的全域党建，党的城市基层组织建设经历了十分重要的传承和发展。正因为如此，在回顾城市基层党建工作的历史逻辑的基础上，我们可以对建党100年以来城市基层党建工作基本经验做一个提纲挈领的总结。

（一）构建了“一纵一横”全覆盖的组织网络

建党以来，经过100年的建设，党的基层组织在城市中已经形成了由“一纵一横”构成的组织网络。从纵向层面来看，党的组织在城市中由省市、区县、街镇、社区四级体系构成。在新时代的城市基层党建工作中，要求“强化市、区、街道、社区党组织四级联动，逐级明确党建工作职责任务，市委抓好规划指导，协调解决重大问题;区（县、市、旗）委提出思路目标，具体指导推动，发挥‘一线指挥部作用;街道党（工）委抓好社区党建，统筹协调辖区内各领域党建工作，整合调动各类党建资源，强化‘龙头帶动;社区党组织落实上级党组织部署的各项任务，兜底管理辖区内小微企业和社会组织党建工作”。〔29〕此外，在部分城市，社区党组织还明确下设住宅小区和院落一级的党组织。〔30〕从横向层面看，党的组织在城市形成了机关、事业单位、国企、学校、“两新”组织、社区、互联网等七个领域。这“一纵一横”构成的党的基层组织网络，在城市中形成了广泛、全面、系统的组织体系，基本实现了对党的城市工作各个领域的全覆盖。这一组织体系，体现了中国共产党的根本特点，巩固了党在城市中的执政基础;也正是这一组织体系，为“党政军民学、东西南北中，党领导一切”奠定了组织基础。

（二）党的基层组织形成了多个维度的组织类型

在“一纵一横”的组织网络下，我们基本可以对党的基层组织作两个角度的类型学划分。第一，党的组织总体上可以分为地方党组织、单位党组织、区域党组织三种类型。所谓地方党组织，指在一定地区内有领导权的党组织，如省委、市委、县委等等。在《党章》中，党的地方组织和党的基层组织在内涵和外延上是分开的，但街道党工委明显地具有地方党组织的特征。地方党组织领导着区域内的所属单位党组织和区域党组织。所谓单位党组织，包括机关事业单位中的党组和基层支部，国有企业、学校等职业组织中党的领导组织和党的支部。所谓区域党组织，主要指以地区空间或物理空间为单元的党组织，包括社区党组织、楼宇党组织、马路党组织等等。这三种组织构成了党的组织的基本类型，有着不同的党建传统和党建规律，共同构成了城市基层党建的中心内容。不过，在实践中还有许多复杂情况，有的党组织具有两种类型的复合特征。如有的城市社区具有高度行政化特征，在人员、资源和管辖权方面都类似于一个“小街道”，因此不能再被成为区域党组织，而是具有地方党组织的部分特征;有的楼宇党支部，主要是依托商务楼宇内某一大型企业组建，因此具有单位党组织的特征;有的产业园区，由于其管理方是地方政府的派出机构，因此也具有地方党组织的部分特征。

第二，党的基层组织还可以分为领导行政组织的党组织、行政组织支持的党组织和无行政组织支持的党组织三种类型。所谓领导行政组织的党组织，指党的组织具有领导行政组织的职能，除地方党委外，在基层党组织中包括街道党工委、社区/居民区党总支、机关事业单位和国有企业中的党委和党组。所谓行政组织支持的党组织，指在职业组织中与行政组织同构，但并不具有行政组织领导权的党组织，包括机关、事业单位、国有企业、学校、“两新”组织中的基层党支部，这些组织在职业组织中具有管理党员的职能但并不能领导行政组织。所谓无行政组织支持的党组织，既包括社区党支部、园区党支部、马路党支部等区域党组织，它们不与职业组织同构所以无法获得职业组织支持的党组织，也包括设置在非公企业和社会组织中但无法获得“两新”组织领导层支持的党组织。基层党建工作在地方党组织、单位党组织和区域党组织中呈现出不同的组织特点和工作规律。在领导行政组织党组织、行政组织支持党组织和无行政组织支持的党组织中，党建工作的基础不同，获得的资源和支持也不同，这三种类型影响着党建工作的落实程度和最终成效。

（三）城市基层党建方面存在“责任”和“联动”机制

过去二十年的城市基层党建取得了丰富的成绩，但总体上来说表现为“双党建”机制。城市基层党建工作中的两个机制至关重要，机制之一是“责任”，即“一级抓一级，层层抓落实”。从党的组织自身来说，所谓抓党建就是抓好基层党组织和党员的政治建设。反映在现实的党建工作中，就是通过党员干部的责任机制，进一步强调民主集中制，强调政治纪律，强调党建引领和率先垂范，同时加强各种类型的资源支持，推动基层党员干部在城市工作中建功立业。〔31〕机制之二是“联动”，即“各领域党组织互联互动”。由于党组织的广延性特征，基层党组织可以充分发挥点多、线长、面广的优势，推动不同类型、不同领域、不同层级、不同地区的基层党组织之间党建联建和互帮互助，从而实现整合资源和推动基层工作的目标。所谓“区域化党建”，是基层党建发挥联动机制的显著成果。

（四）党建引领社会治理方面存在“兜底”和“单位”机制

反映在社会治理的层面，党建引领的社会治理也总体上呈现出典型的“双治理”机制。城市基层治理的核心机制之一是“兜底责任”，即在城市中街道和乡镇作为最基层一级的政府，对党建工作、社会服务、社区治理、社会稳定等工作承担总的兜底责任。〔32〕在这一背景下，街道党工委和乡镇党委也开始通过“网格化管理”的机制和平台提升城市基层管理的精细化程度和水平。城市基层治理的核心机制之二是“单位治理”，特别是在社区、住宅小区等重要区域的治理上，街道和乡镇一级党组织和政府部门努力通过区域化党建等机制，推动驻区单位的资源和力量参与周边区域的治理，解决一系列基层治理的重点和难点问题。所谓单位治理，即基层政府在进行城市社会治理时，更注重整合和调动体制内单位的资源和力量，而整合的方式主要是通过发挥党建联建的机制和作用。〔33〕

（五）职域党建和区域党建之间具有“补给”和“支持”机制

在城市基层党建的历史经验中还可以发现典型的“补给”和“支持”机制。在城市基层党建以社区党建的中心内容时，由于社区党组织自身具有的资源较少，因此街道党工委和乡镇党委努力整合和推动单位党组织履行社会责任并参与社区治理，这实际上可以总结为以单位党建补给社区党建。而今天“两新”党建开始成为城市基层党建中新的重点领域时，由于“两新”党建缺乏人员、场地等基本的党建基础，因此今天城市的党建工作又呈现出以社区党建补给“两新”党建的特点，具体表现为社区党建通过党员服务中心、党建指导员等形式推动“两新”党建工作等。在此基础上，对于城市中任何一个区域党组织来说，在实际工作中所能获得的支持主要来自四个方面：一是上级党组织的政治支持;二是政府职能部门的行政支持;三是体制内单位通过党建联建给予的资源支持;四是通过社会动员和整合得到的群团组织、专业社会组织、社会自组织、居民个人等社会支持。

五、结语

城市基层党建的基本经验，从党的组织体系看，具有“一纵一横”的组织结构;从基层党建和社会治理的制度和机制看，具有“双党建”和“双治理”的核心机制;从党建工作的重点和资源分配看，还具有三重“补给机制”和四维“支持机制”。这些经验今天已经成为城市基层党建的基本规律，并成为未来城市基层党建工作的基础。

内涵扩展了的新时代城市基层党建，强调的是驻区单位党建、社区党建和“两新”党建之间的“三建融合”。这个“三建融合”与过去二十年城市社区党建的历史经验相传承，仍然以“街道社区党组织”为核心，“以党建引领基层治理为抓手，以解决突出问题为突破口，推进街道社区党建、单位党建、行业党建互联互动，扩大商务楼宇、各类园区、商圈市场、互联网业等新型领域党建覆盖，健全市区、街道、社区党组织四级联动体系，提高城市基层党建工作整体效应，为建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市提供坚强组织保证。”〔34〕

具体的看，在这个以“融合”为整体性要求的党建工作中，我们基本上可以勾勒出城市基层党建工作的四个主要领域。一是单位党建，即事业单位、学校、国企等体制内单位的党建，既包括行业党建，也包括驻区单位党建。在这一领域中，如何发挥基层党委的领导核心作用，如何解决基层支部的虚化、弱化、边缘化问题是主要的工作内容。二是社区党建，主要是居民區、住宅小区等区域的党建，这一领域要求在延续既有党建工作成果的基础上，进一步探索和创新，通过党建引领实现更有效的社区治理。三是“两新”组织党建，主要是非公经济、社会组织等新兴领域党建，这一领域首先要求党组织全覆盖，其次要求基层党组织通过党建工作更有效地发挥作用。四是街道/乡镇党建，主要指街道党工委/乡镇党委作为基层党建工作的兜底责任部门，如何领导区域内的“三建融合”，如何全面构建基层党建工作体系并实现良性发展。更加简单地说，就是街道党建抓责任、单位党建抓联动、社区党建抓区域（既要关注区域党组织建设，也要推进区域治理）、“两新”党建抓覆盖，但不论如何，“无论是大机关还是小单位，都要在街道社区党组织统筹协调下，共商区域发展，共抓基层党建，共育先进文化，共同服务群众，共建美好家园”。〔35〕

我们可以看到，在提出和推动城市基层党建工作的过程中，基层党建实践已经开始在上述四个领域有了进一步的发展。在街道层面开始推动街道管理体制的改革，更加强调街道的社会治理职能;在“两新”党建层面，各地都通过各种方式不断推进党组织的“两个覆盖”工作;在社区党建方面，开始出现了网格党建、街区党建、党建服务中心建设等多个维度的创新;在驻区单位党建方面，学校、国有企业基层党建工作全面加强，驻区单位参与区域化党建的机制和方法继续优化。而党的城市基层组织建设在各方面的全面发展，进一步为坚持和发展中国特色社会主义制度，为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。

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