社区协商治理的实践价值、问题甄别与实现路径

李晓峰

〔摘要〕协商治理是社区治理的重要方式，能够让基层治理运转起来，促进基层协商民主实践的发展。其能够化解矛盾和冲突，增进理解和共识;培育公共精神，提高居民参与意识和能力;丰富社区治理模式，发展社会主义民主政治。然而，由于受政治传统文化和行政体制惯性的影响，社区协商治理过程中存在政府和社区的关系尚未理顺、民主协商主体发育不成熟、协商民主制度供给不足、社区治理专业人才匮乏的问题。这既有观念层面政治文化传统的影响，也有实践层面政府干预过多的原因。针对这些问题，需要不断转变理念、坚持党的领导、全面深化改革、强化人才建设和健全法律制度，持续为社区协商治理提供思想、政治、制度等方面的保障。

〔关键词〕协商民主;社区治理;社会组织

〔中图分类号〕D638 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2021）02-0113-08

社区是社会的基本单元，协商民主在社区治理中的应用成为当前社会治理的重要组成部分。在实践中，虽然社区治理所面临的基本问题对协商民主的需求越来越显著，但新的制度模式从理论认知到制度设计再到实践应用，必将经历一个不断探索的长期过程。厘清社区协商治理的基本状况，准确认识当前面临的主要问题，是持续推进社区协商治理取得实效的重要前提。

一、问题的提出

协商民主是基层治理的重要方式，社区协商能够让基层治理运转起来。〔1〕目前，学界关于社区协商治理的研究较多，归纳起来主要集中在以下几个方面：一是讨论协商民主应用于社区治理的可行性。顾杰、胡伟认为协商式治理是社区横向秩序协调机制，是一种增量改革，是未来中国基层社区治理的可行模式。〔2〕齐卫平、陈鹏认为协商民主是城市基层治理的有效模式，其能能够整合利益，促进政府与居民的良性互动，进而实现善治。〔3〕呼连焦、刘彤认为社区协商民主是新时代社会治理的有效路径，其与共建共治共享的新时代社会治理格局具有高度一致性。〔4〕二是讨论社区协商治理的模式。任克强等人把社区协商治理分为四方平台模式、多方整合模式和精英介入模式。〔5〕李锋则把其分为行政机构植入下的社区协商治理、社区组织互嵌下的协商治理和居民内生推动下的社区协商治理三种类型。〔6〕陈荣卓、李梦兰从政社互动视角出发，以中国社区治理十大创新成果为依托，把其分为党领群治联动型协商、政社协同共建型协商、政群平等对话型协商、社群精准议事型协商等四种模式。〔7〕三是讨论社区协商民主的独特价值。杨贵华认为社区协商是化解社会矛盾、行使民主权利、改进治理方式的重要举措。〔8〕陈鹏、洪波认为协商民主有利于开发社会资源，在一定程度上缓解社区资源匮乏的问题。〔9〕王天夫等人认为协商民主有利于加强基层民主建设，拓展居民诉求表达渠道，提高居民议事能力。〔10〕

以上研究从不同侧面讨论了社区协商治理的模式、价值等问题，为我们提供了很好的借鉴，但也存在两个问题：一是大部分研究把社区协商治理置于基层民主建设的宏大视野中予以讨论，缺乏结合社区具体情境的微观讨论。二是大部分研究注重关注社区协商民主的价值和意义，而较少讨论社区协商治理存在的现实问题。三是大部分研究聚焦社区协商治理的理论层面，缺乏可操作的实践路径的分析。本文旨在系统讨论社区协商治理的价值和问题，在深入分析问题产生的原因基础上构建社区协商治理的实施路径，进而尝试构建一幅关于社区协商治理的可视化图景。

二、社区协商治理的实践价值

新中国建立初期，为巩固政权、恢复生产、维护稳定，我国借鉴苏联模式，国家通过单位对社会进行全方位一元化管理，这种模式在当时社会经济条件下，为集中力量快速推进工业化、稳定社会秩序、巩固新生政权起到了重要作用。但随着经济社会不断发展，特别是社会主义市场经济体制确立以后，开放、多元、包容、参与等观念得到充分发展，社会自主性明显增强，各类社会主体得到稳步发展，政府不再是社会治理的唯一主体，经济体制、利益格局、社会结构、思想观念发生深刻变化，社会需求和社会矛盾也呈现出多样化、复杂化等特点，传统治理模式已经无法有效解决新问题。在此背景下，党的十九届四中全会从加强国家治理体系和治理能力现代化的高度出发，把协商民主作为社会治理体系中的重要组成部分。党的十九届四中全会明确提出，要坚持社会主义协商民主的独特优势，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。协商民主运用于社区治理，不仅有利于促进基层协商民主实践的发展，而且對化解社区矛盾、培育公共精神、构建和谐社区也有重要的作用。

（一）有利于化解矛盾、增进共识

随着新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的深入推进，我国经济发展取得了巨大成就，但随之而来的是，社会也步入了转型期，社会矛盾日益增多且日益聚焦在基层社区。现代社区由具有不同教育背景、文化程度、社会阶层的居民组成，社区内部的利益关系和利益诉求十分复杂。这些问题若处理不好，可能会激化社区不同利益群体间的矛盾，进而影响社区的和谐稳定，影响社会善治的实现。协商民主与社会善治有共同的价值取向，都注重培育公共精神，强调多中心治理，寻求公共利益最大化。社区协商民主实践为多元治理主体提供了公开讨论、平等协商、相互妥协的平台和机会，让各种观点和诉求得以表达和修正，这有利于缓解社区矛盾和冲突，增进理解与共识。

（二）有利于培育公共精神，提高居民参与意识和能力

习近平总书记强调要坚持以人民为中心的思想。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“我国人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家和社会事务，管理经济和文化事业”。可见，人民的主体地位贯穿于政治、经济、社会生活的各方面。协商民主鼓励来自不同阶层、不同背景的居民，通过平等对话、理性协商充分表达自己的观点和诉求，包容对待他人的观点，理性审视不同意见，最终达成多元主体的利益平衡，实现社区整体利益最大化。因此，协商民主运用于社区治理，是一种保障和实现人民当家作主的有效形式，既能让社区居民能够切实行使自身的民主权利，积极参与到社区公共事务的管理中，也增强了社区居民的规则意识、法治意识和公共精神。更为重要的是，居民在具体协商实践中能够有效提升参与公共事务的能力，有效破解“有想法、没办法”的困境。

（三）有利于丰富社区治理模式

民主协商强调多元参与，不同的协商主体通过沟通讨论、谈判协商、相互妥协等方式表达利益和诉求，最终实现公共利益的最大化。近年来，随着经济社会的发展，人们的物质生活变得越来越好，思想观念也得到极大解放，人民群众的科学文化素质、主体权利意识、政治参与意识不断增强。在这样的时代背景下，仅仅依靠传统的一元化社区管理模式已难以满足现实需要。社区能否实现善治，与社区居民的参与程度和参与效果有着重要关系。只有社区居民广泛参与到社区治理中，各项决策得到居民的认可和支持，社区治理的效果和质量才能切实得到提升。协商民主应用于社区治理，多元主体参与到社区治理中，可以形成政府、社区组织和社区居民之间的良性互动，为社区群众有效参与社区治理提供制度性空间，增强社区决策的民主性、科学性和公信力。可以说，社区协商治理不仅是一个新的社区治理模式，也是一个新的理论研究领域，这对丰富我国基层社区治理实践，推动社会主义民主政治发展具有重要意义。

三、社区协商治理面临的主要问题

协商民主制度应用于社区治理，有利于化解矛盾、增进共识、促进和谐，但实践中仍面临一些亟需解决的问题。

（一）政府和社区的职能边界尚未厘清

厘清政府和社区的权力边界，是协商民主制度在社区治理中充分发挥作用的重要前提。法定意义上讲，社区居民委员会的性质并非一级政府机构，而是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。但是，在社区实践中往往存在居民委员会行政化倾向。政府职能边界不清，导致社区事务与政府事务存在交叠，同时造成社会自我管理的空间狭小，社会力量发展相对滞后等问题。政府在治理方式上，更多采取的是行政管控，而协商治理方式普遍使用不足，对微观层面出现的新矛盾和新问题习惯于采用老办法解决。政府常常会自觉不自觉的把社区组织看作是自己的下属部门或者附属单位，甚至会直接介入社区自治事务，“越位”“错位”现象较为明显。受到过多干预和管制的社区，自治权被削弱，疲于应付检查、接待、考核等事务。据调查显示，很多社区党支部书记、主任认为自己联系居民、组织自治活动的时间明显不足，大部分时间和精力用于参加各种会议和活动，完成上级交办的行政任务。由此可见，政府和社区关系不顺，导致社区自治主体无暇关注社区居民的利益诉求，阻碍了社区协商民主的发展。

（二）社区协商治理制度供给不足

党的十八大以来，我国一直把基层协商民主作为中国特色社会主义民主政治建设的一项重要内容。近年来，我国基层协商治理无论在理论上，还是在实践上都取得了一些发展，国家先后出台了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强城乡社区协商的意见》等文件，对民主协商的形式、内容和原则等方面进行了诠释和规定，但这些文件总的来说比较宏观，更多的是国家的一种号召，而并没有从法律层面进行保障。然而，由于我国基层协商民主起步较晚，制度建设比较滞后，尚未形成一套规范、系统的基层民主协商制度体系。社区协商民主相关法律制度建设滞后，导致居民对社区协商治理的内容、程序、执行等方面缺乏了解，制约了基层民主协商机制的制度化发展，使民主协商在社区治理中的运行效果大打折扣。

（三）民主协商主体发育不成熟

改革开放以来，我国社会组织得到明显发展，但一个成熟的具有自我管理能力的社会空间尚未完全形成。在多元治理体系中，除了党和政府之外，企业、社会组织和作为权利主体的个人，还未能在治理体系中充分发挥作用。一是社区居委会行政化倾向明显。“居委会自身经济不独立，基本依靠街道办事处供给所有的资源，更像是依附于政府机构的组织，不能够全权代表民意。”〔11〕社区居委会承担了很多政府职能，包括社会治安、公共卫生、劳动保障、文化体育、人民调解等，工作人员大部分时间用在完成党政部门安排的日常事务，无暇组织居民开展民主协商。二是社区社会组织作用发挥不充分。我国社会组织成立门槛相对较高，加之专业人才匮乏，内部管理不规范，导致社会组织的公信力不强，难以在社区治理中发挥作用。三是居民的参与意愿不足。一些社区居民往往只关注涉及自身利益的公共事务，不愿承担参与治理的责任;一些居民对协商治理的作用和意义不够了解，习惯于被管理，缺乏公共意识和社区的主人翁精神，不愿参加社区民主协商活动。

（四）社区协商治理专业人才匮乏

社区工作人员是影响协商治理效能的重要力量。当前，社区工作人员普遍文化水平不高，从事社区管理的专业性不强，大多缺乏社区工作的专业素质，以致很多社区工作人员在处理复杂问题时的效能较低。具体来看：一是年龄偏大的社区工作者学历普遍偏低，对社会发展和环境变化的适应性不够，运用信息化等技术手段开展工作的意识和能力不强，习惯于采用固有经验和办法处理社区事务。二是新招录的社區工作者学历高、年纪轻，学习新知识、新技能、新业务上手较快，对社区工作的有效开展起到了一定的促进作用。但他们大多缺乏工作经验，很多也不具备社区治理专业背景，和社区群众也很难打成一片。三是社区工作人员待遇较低，社会认同度不高，难以调动社区工作者的积极性，导致社区工作人才培养不易，专业人才流失问题较为突出。

四、社区协商治理存在问题的原因剖析

协商民主在社区治理实践存在问题的原因很多，这些问题的产生主要受全局性、系统性、历史性的客观条件所限制，也是任何一项新制度在孕育和发展中必然面临的问题。

从观念层面看，政治文化传统的影响较大。政治文化对协商民主制度的有效运用具有深层次影响。中国政治传统中，皇权政治、宗法制度、伦理秩序等构筑了一整套较为完备的观念体系。近代以来，在同时面临外敌入侵和内部分裂的历史境遇中，“统一”“集中”等思想也成为一种符合时代需求的观念。新中国建立以后，外部危机并未彻底解除，内部也需要持续巩固政权、恢复生产生活，实行高度集中的计划经济模式在当时的历史条件下也成为必然选择。在现代社会逐步发育的过程中，权力集中、统筹管制的政治文化传统仍然具有较强的惯性，不可避免地在一定程度上抑制了民主协商意识的形成，并制约社区协商治理的实现程度。在政府层面，一些领导干部官僚主义、“官本位”等思想仍然存在，习惯于采用行政手段来解决问题、化解矛盾，对协商民主的重要性认识不到位，往往不能充分认识到社区居民在社区治理中的主体地位，一定程度上忽视社区居民的意见和诉求;从社会层面看，受传统思想观念的影响和制约，公民意识和公共精神薄弱，对民主协商的认知不足，多元民主协商主体成长缓慢;从社区居民角度看，群众对自身的民主权利认识不到位，在公共事务中自我主体意识不强，参与协商治理的意愿和积极性不高。总体来看，我国民主法治建设还不够完善，虽然发展更加广泛、更加充分的人民民主，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权等宣示被国家相关文件反复提到，但贯彻执行效果却不够理想。

从实践层面看，行政干预过多是重要原因。协商民主要求多元主体秉承平等、包容、公开的理念，依据宪法、法律和相关制度规定，围绕社会公共事务和涉及群众切身利益的问题，采取协商、对话、讨论等方式，广纳群言、广集民智、化解矛盾、增进共识。可见，多方参与、平等协商是协商民主的核心内涵但现实问题是，长久以来政府行政权力过大，对社区干预过多，限制了协商民主作用的充分发挥。一方面造成多方参与不足。政府过多的行政干预，使社区其他治理主体发展困难社区多元协商治理效果不够理想。另一方面造成平等协商不够。民主协商能否有效实现，很大程度上取决于参与主体的地位是否处于一个相对平等的位置。只有地位平等，才能形成有效的沟通协商。但在实践中，政府集中了大量的政治和社会资源，协商遇到分歧时，政府拥有更强的话语权，其他治理主体的意见并未得到充分尊重。

五、社区协商治理实现路径

针对社区协商治理实践中存在的问题，需要从理念更新、制度保障、人才建设等方面予以解决，着力构建社区协商治理的可持续发展路径。

（一）坚持党的领导，为社区协商治理提供政治保障

习近平总书记指出：“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。”〔12〕基层协商民主必须坚持党的领导，充分发挥其总揽全局、协调各方的作用，才能把握正确政治方向，确保基层协商民主沿着正确道路前进。重要的是要“把基层党组织的领导作用与人民群众共同参与的民主力量有机结合起来，把党的政治优势转化为民主协商共同治理的社会优势”〔13〕。具体而言，社区党组织应做好以下几方面工作：一是强化党建引领，建立地方党委、街道党委、社区党组织、小区楼栋党小组联动机制，将社区范围内的党员纳入到各级党组织管理中，充分发挥其先锋模范作用，做好社区治理的带头人，带动社区居民主动参与协商治理。二是积极宣传党的政策和主张，加强教育培训和舆论引导，提高人民群众的思想和政治素质，营造良好的民主协商氛围，调动基层群众参与民主协商的热情。三是坚持多元参与、广泛协商、群众自治等原则，充分保障群众的知情权、参與权、表达权和监督权，鼓励支持多元治理主体依法依规开展民主协商，确保基层社区的和谐稳定。

（二）不断转变理念，为社区协商治理奠定思想基础

思想观念的转变是社区协商治理得以有效运行的前提。长久以来，受传统思想观念的影响，居民参与社区治理的意识不高，积极性不强，限制了基层民主协商制度作用的充分发挥。因此，推进社区协商治理，必须树立新理念，为协商治理提供思想基础。

首先，树立以人民为中心的理念。“在社区治理中，坚持以人民为中心，充分发挥人民群众在社区治理中的主体地位和作用，体现了唯物史观关于人民是历史的创造者的内在理论逻辑，彰显了中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨。”〔14〕社区治理的出发点和落脚点是为了维护社区居民的根本利益，这也是人民权利的具体体现。以人民为中心的理念内涵了人民在社区治理中的地位和作用，回答了为谁治理、依靠谁治理等问题，越来越被社会治理实践和理论工作者认同。只有树立以人民为中心的理念，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，协商治理才能得到群众的拥护和支持。

其次，树立有限政府理念。政府是社会大系统里的子系统，其活动范围和作用都是有限度的，一旦超越适当的界限，就会给整个社会系统运行带来不良影响。政府必须摒弃“全能政府”“管理控制”等传统观念，树立有限政府理念，继续简政放权，市场能做的交给市场，社会能做的交给社会，集中精力搞好宏观调控和管理，提供好优质公共服务，做到有所为有所不为，不“越位”、不“错位”，为社区组织和居民参与社区治理提供空间、创造条件。

再次，树立协商治理理念。一方面，加强协商治理理念的教育宣传和培训，加深社区居民对民主协商理论的理解认识，使大家认识到社区协商治理的积极意义和时代价值;另一方面，开展多种形式的基层民主协商活动，通过居民会议、居民恳谈会、民主议事会、座谈会、茶话会等方式，充分调动居民参与治理的热情，让社区群众积极参与到协商治理实践中，表达自身利益诉求，维护自身合法权益，并在社区治理实践中积累协商治理经验，不断提高自治能力。

最后，树立依法治理理念。党的十八届四中全会指出，要提高社会治理的法治化水平，并将依法治国战略提到前所未有的高度。党的十九届四中全会强调要构建党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法制保障、科技支撑的社会治理体系。随着经济社会的发展，人们的法治观念和维权意识不断增强，基层政府只有强化法治理念，自觉运用法治思维和法治方式处理问题、化解矛盾、提供服务、推动发展才能被社区居民认可和接受。

（三）全面深化改革，为社区协商治理培育多元主体

当前，多元协商治理主体虽有一定的发展，但发展不足、发展滞后现象依然明显，成熟的多元协商治理格局尚未形成。多元协商治理主体的构建，不仅需要深化政治体制改革，还需要其他领域改革与之协调配套才会取得明显成效。

首先，进一步推动民主法治建设，继续转变政府职能，简政放权，处理好政府和社区的关系，厘清二者的权责边界。长期以来，政府权力过大，在社区治理中处于主导地位，“越位”“错位”现象明显，挤压了社会的自治空间，因此亟待进一步优化政府职能，划清政府和社区组织的权责边界，为社区协商治理主体的发展提供空间。一方面，基层政府领导干部要秉持民主协商理念，更多运用民主协商方式，化解矛盾、协调关系，广泛听取群众的意见和建议，不断推动基层社区协商工作。另一方面，充分发挥社区社会组织在社区治理中的重要作用，拓宽政府和社区社会组织的交流渠道和合作范围，使社区社会组织真正成为群众和政府的沟通交流平台。

其次，进一步推动社会经济发展，处理好政府和市场的关系，为协商治理主体提供物质基础。长期以来，社区工作面临一个很现实的问题是资金不足导致很多活动难以进行。深化经济体制改革，就是要做大“蛋糕”，为基层民主协商活动提供物质保障。

最后，进一步普及先进思想文化，加强协商民主文化建设。采取媒体宣传、典型示范等形式，推动民主协商建设进社区、进学校、进企业、进家庭，大力宣传民主协商的内涵和精神，不断增强社区协商治理的价值认同，引导社区居民积极参与到社区事务，培育多元主体参与社区治理的良好氛围。

（四）强化人才建设，为社区协商治理强化中坚力量

社区协商治理效能的充分发挥亟需打造一批作风正派、专业过硬、业务精湛、与时俱进的专业人才。一是降低准入门槛，优化选聘条件。社区工作很多时候并不需要太高学历，高学历人才也不一定适合从事社区工作，而且社区也很难留得住这样的人才。因此要进一步放宽招考或选聘要求，降低准入门槛，允许高中、中专学历的人员参与考聘，充实到社区工作队伍中，并对工作年限设置一定的要求，降低部分人把社区工作当作跳板的可能。二是建立长效培训机制。邀请专家学者定期对社区工作人员进行培训，努力提高社区工作者的政治素养、业务能力和心理素质。同时注重改进培训方式，丰富培训内容，提高培训的针对性和适用性，努力打造一支专业化、职业化、现代化的社区工作队伍。三是保障社区工作人员的基本待遇。一方面，根据经济社会发展实际，提高社区工作人员的工资待遇和福利水平。探索工资待遇稳步增长机制，完善绩效考核，将工资档次与工作业绩、工龄等挂钩;另一方面，切实保障社区工作人员的政治待遇和职务晋升、工作交流渠道，不断增强真正在一线踏实肯干的优秀社区干部的获得感。

（五）健全法律制度，为社区协商治理增强制度支撑

邓小平同志曾说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”〔15〕只有制度建设逐步完善，才是协商治理得以长效运行的根本性、全局性、稳定性和长期性的保障。社区协商治理需要法律制度加以规范，通过一定的制度设计对各类资源进行合理配置，社会矛盾和问题也应在相应的制度框架内加以解决。近年来，全国各地积极开展协商民主实践，结合自身实际探索形成了丰富的社区协商治理经验，但总的来说，由于缺乏明确的法律支撑和制度规范，导致基层协商治理发展较为缓慢，社区治理效果不够理想。目前，我国关于协商民主方面的立法较为滞后，《中国人民政治协商会议组织法》等法律颁布实施时间较早，很多条款已不适应新时代、新变化、新要求。关于基层社会协商治理尚未制定专门的法律法规，亟需加强立法工作，对相关法律法规进行补充、修订和完善，使社区协商治理有法可依。同时，虽然2015年印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强城乡社区协商的意见》等规范性文件，但均为指导性意见，主要对协商民主的方向导向、基本原则等进行指导，而对民主协商的主体、内容、方式、程序、监督和考核等方面尚未作出具有操作性的规定，因此，亟需建立相关的制度机制予以进一步明确和完善。

一是建立健全议题设置制度。协商议题的设置是社区协商治理的重要环节，也是协商治理制度化的前提和基础。议题形成机制要由“自上而下”的方式向“自下而上”转变，尤其是应明确社区群众在议题选定中的地位和作用，让社区群众在协商议题的征集和选定中能够充分发表观点、表达诉求，维护自身合法权益。二是建立健全多元参与制度。多元主体是协商治理的核心要义，要建立一个政府、社區、居民代表等各类主体能够有效参与，等参与、广泛协商、理性对话的具体办法。三是建立健全程序规范制度。程序规范是协商民主实践的重要保障，无论是协商议题的征集、选定，还是协商主体的产生、确定，以及协商活动的开展、协商结果的议定，都需要严格标准、规范程序。四是建立健全监督反馈制度。进一步完善信息公开、民主评议、监督考核、成果运用等制度。将协商议题、参与主体及程序等信息在规定期限内通过社区公开栏、网络媒体等渠道公开，保障社区居民的知情权，接受群众监督;落实情况要定期反馈，加强民主评议工作，细化问责措施，将协商治理效果和业绩考核挂钩，确保社区协商治理规范有效运行。

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