国土空间规划背景下的“城市总体规划”反思

孔凤玲

（山西省阳泉市郊区自然资源局，山西阳泉 045000）

0 引言

在生态文明建设的时代背景下，“生态优先，节约优先，高质量发展”是国土空间规划的主旋律。地下空间作为重要的国土空间资源，在集约、节约利用土地，构建高效便捷的紧凑型城市方面具有重要的作用。目前，国家层面尚未确立与国土空间规划体系相衔接的地下空间规划体系。

1 我国国土空间规划提出的背景渊源

我国开展国土空间规划的构建是由两个方面提出：①为了实现“一张图”管控多种规划的矛盾问题；②为了由于生态文明建设的提出而进一步管控国土问题。我国以前实行的空间规划包括住建部门主导的城乡规划、国土部门主导的土地利用规划和发改委主导的主体功能区规划三大空间规划类型。但三大规划之间冲突矛盾较多，其中土地利用总体规划和城市总体规划之间关于建设用地指标的冲突矛盾尤为突出，因此出现了大量规划需要调整的问题，不仅减弱了规划在顶层设计的权威性，而且对实际实施落地带来巨大的影响。只有国土空间规划的统一搭建，才能从问题的源头解决多种规划带来的矛盾。随着生态文明战略逐步上升为国家战略，因生态要素保护带来的国土全要素管控诉求日益强烈。2015 年国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，在强调对山水田林湖草的生态保护的同时，明确提出构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度，编制统一的空间规划。……