“定额管理”模式下项目施工和竣工结算阶段的投资控制研究
——以高校基础设施改造项目为例

李磊

（北京经济管理职业学院，北京100102）

1 研究背景

自2014 年开始，北京市市属高校对基础设施改造经费预算管理的方式主要为定额管理，即综合考虑学校面积和在校学生人数等因素，按照一定分配标准，以定额经费形式分配改造项目经费预算，支持范围涵盖了除基本建设项目和抗震加固项目外的几乎所有改造类项目。相对于专项经费，定额经费减少了财政评审环节，增加了资金使用自由度，只要在批复的预算范围内按支持范围安排项目即可。资金使用看似“自由”了，但对于建设单位来说责任加重了、风险增加了，凸显了“安全、质量、投资、进度”四大控制中“投资”控制的重要性。

2 施工阶段投资控制

施工阶段是从蓝图变成实体的阶段，又是时间最长、工作最烦琐复杂的阶段，是投资控制的核心阶段。同时，必须兼顾进度控制、质量控制和安全控制。四大控制缺一不可，相辅相成、互为影响。

2.1 缩短合同签订时间，加快预付款支付

作为“三重一大”项目（重大事项决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用），高校有严格的合同签订和资金支付流程，相对于本就紧张的工期来说，审批时间过长，严重影响施工单位进场时间，所以要本着“快速合规”的原则制定切实可行的审批流程，尽量缩短审批时间。合同签订越快，预付款支付越早，施工单位前期投入才越有保障，才能做好整体进度控制。同时，采取措施缩短时间，如制定合同统一模板减少条款争议，加快合同审批进度。

2.2 做好入场前清场工作

建筑类改造项目入场第一项工作是拆除，所以要在施工单位入场前完成清场工作，包括家具物品搬迁、监控摄像头和无线路由器等设备拆除、保护或移位等，做好与使用单位、管理单位等的交接协调工作。同时，明确临水临电接入点，核验水量、电量是否满足施工要求，规划好施工单位人员办公、住宿驻地，让施工单位以最快时间入场进行实质性施工。

2.3 做好设计交底工作，加强图纸会审

中标通知书下达后立即安排施工单位和监理单位工作人员熟悉图纸，详细踏勘现场，3～4 d 后召开设计交底会进行图纸会审，使各参建单位全面了解设计意图、明确施工内容，如有模糊、遗漏或矛盾的问题，及时签订设计变更。

2.4 做好工程变更管理工作

工程变更是合同价款调整、造成投资不确定的主要因素，是投资控制的重中之重。施工单位的本质是获取利润，尽可能多地增加变更是其增加收入、提高利润的基本途径，某种意义上说，控制投资就是控制工程变更。

2.4.1 工程变更的影响因素

根据GB 50500—2013《建设工程工程量清单计价规范》中工程变更的定义，工程实施过程中发生的任何不同于原合同内容的变化都属于工程变更。其影响因素有：

1）建设单位引起的变更，包括临时增加的施工内容，建筑功能、材料标准、型号样式、颜色等方案改变引起的变更，常见的如增加隔墙，涂料顶改为吊顶等。

2）设计行为引起的变更，包括设计图纸自身的错项漏项等质量、深度问题引起的设计变更，以及前期资料缺失或调研不充分引起的设计变更，常见的如做法前后不一、地质勘查资料缺失、地基处理方案改变等。

3）清单项变化引起的变更，包括清单项错漏、工程量增减变化、项目特征变化引起的变更，典型的如脚手架措施项的遗漏、项目特征与图纸不符等。

4）不可预见因素引起的变更，包括自然条件、材料价格波动等社会经济条件变化引起的变更，施工现场出现不可预期的变化引起的变更等。如地下水位提升，使基坑开挖时水量增大，增加排水措施；夏季雨季施工，施工难度较预期大大增加，施工方案发生较大变化等。

2.4.2 工程变更的管理措施

1）工程变更的处理原则

（1）遵循必要性原则。“安全第一、质量为主”是根本，任何涉及安全和质量需要进行的变更，无论费用多少都要及时签署工程变更单[1]。如施工前发布了新的消防规范，要求多层学生公寓楼梯间全封闭，形成独立的防火分区，增加隔墙砌筑、刮腻子、刷涂料、安装防火门等内容，尽管费用较高，但此施工内容关系到消防安全，必须无条件实施，及时签署变更单。对于一些“锦上添花”的“可变可不变”内容则尽量不变，特别是在施工前期慎重决策。

（2）遵循价格最优原则。施工方案必须发生变更时要寻求可行条件下的最优方案。如根据最新消防规范，学生公寓走廊超过一定长度要满足排烟要求，有机械排烟和自然排烟2 种方案。相比较而言，自然排烟仅仅打开中间一间房间，施工简单、变更资金少，是首选方案。

（3）遵循合同约定的原则。一要遵循变更程序，二要遵循变更条款。发生“非必要变更”时一定要取得建设单位的认可，如施工单位为了方便施工，未取得建设单位确认的情况下擅自将3∶7 灰土回填改为C15 混凝土回填，并要求“据实结算”，但按设计要求采用3∶7 灰土回填没有问题，故此变更不予支持。

（4）着眼长远考虑。某些施工项从后期使用或维护考虑来看可能出现重复投资、浪费资金的情况应予以变更。如学生公寓改造时的拖布池常规为方形小拖布池，适合一般拖布使用，但不适合大空间保洁使用的宽大拖布，为避免“二次更换”“二次资金支出”，应进行变更。

（5）遵循平衡资金的原则。变更造成费用增加后，要结合暂列金额的预留情况全盘考虑，或通过降低材料标准、减少某些施工内容等措施减少费用，以平衡总资金，不突破投资。

2）加强工程量的确认

施工过程中发生的工程量的增减变化或临时增加的项目等均涉及工程量的确认，要做好两方面的工作，一是能用图纸描述的变更要详细绘制图纸，二是不能用图纸描述的变更要及时进行现场核量，特别是隐蔽工程。核量时由建设单位、监理单位、施工单位共同确认，未经三方认可的工程量不予认可。因为人的因素在核量时发挥着至关重要的作用，所以要加强学习，严格按照当地发布的定额计价规则核量，同时做好照片、录像等影像资料的取证工作，保证工作留痕。

3）加强变更项目综合单价的审核

严格按照工程量清单计价规范和合同相关规定，做好综合单价的组价工作。新组价综合单价中人、材、机的价格执行当地造价部门发布的当期信息价，对于无信息价的材料要做好市场询价，实行“封样管理”“三方报价”。

2.5 做好索赔和现场签证的签认工作

索赔是施工过程中非己方原因造成的损失，向对方提出赔偿的要求。现场签证多为原合同外增加的零星项目或者零星用工，以及一些事件的责任划分。

二者的签认首先要求真实性，如实记录，保留好原始资料，禁止涂抹修改；其次，要求完整性，不管是时间、地点（部位）、天气状况、参与人员、内容、工艺，还是性能参数、附图，越详细越好，一方面避免在结算时互相扯皮，另一方面留足证据，以备审计稽查。

2.6 做好材料设备暂估价、专业工程暂估项的确认工作

根据相关规定，“招标工程量清单中给定暂估价的材料、工程设备属于依法必须招标的，应由发承包双方以招标的方式选择供应商，确定价格，并应以此为依据取代暂估价，调整合同价款”，各高校在此基础上也有自己的按采购金额设定不同的采购程序。不论是公开招标、竞争性磋商，还是自行采购（如三方报价），两点至关重要，一是执行严格的程序，二是控制价的合理设定。

采购程序一般由总承包方组织实施，但建设单位要牢牢把握参与权、决策权，包括招标文件的招标范围、投标人资格条件、技术要求、评标标准、控制价和中标结果的确认，以及评标专家的委派等全过程的参与和决策。对于控制价的设定，需要委托设计的，由建设单位委托专业设计，避免总承包方和设计方直接接触，擅自提高设计标准；对于重大的方案设计，可进行第三方专家论证。

对于材料设备的控制价设定，要进行广泛的市场调研，摸清性能、技术参数、价格等信息，适当采取新材料新工艺，并进行独立的“背靠背”“三方报价”，通过竞争机制得到合理的方案和价格。

3 竣工结算阶段投资控制

竣工结算阶段是投资控制的最终阶段，建设单位最终投资额是否控制在合同价款范围内、施工单位是否得到了理想的回报都在此阶段体现[2]。

项目竣工验收通过后，由施工单位绘制竣工图、整理变更记录单、现场签证单、暂估价认价单等资料，在此基础上编制结算书，形成完整的结算资料报送建设单位。基建部门收到后先由基建造价人员初步审核。通过初审可以发现结算不合理的地方，避免施工单位“狮子大开口”，同时经初审后提交给结算审计单位的结算资料应齐备，建设单位也可节约审计费用。初审时着重审核结算资料的完整性，包括图纸范围是否与现场一致、尺寸是否与现场一致、是否经过监理单位确认、变更单内容是否真实明确、附图附表是否齐全、应签字确认的资料是否都签字确认，再审核结算文件是否根据竣工图纸编制、变更项目的价格编制是否合理等。通过基建造价人员的初审和专业造价咨询公司的详细审核，最终形成合理合法的结算价款。

4 结语

建设项目的投资控制贯穿全项目周期，在科学决策、合理设计、规范招标的前提下，做好施工过程的管理，保证竣工结算工作的合规性，实现投资效益最大化，方能做好投资控制。