关于定制公交基本问题的探讨

姜 辉

（辽宁省交通运输事业发展中心，沈阳 110003）

1 概述

1.1 定制公交的优势

定制公交对小汽车出行具有相当替代性，有利于将小汽车出行转移到公共交通出行，抑制小汽车过快增长，降低小汽车使用强度，缓解交通拥堵和停车难问题。减少机动车尾气排放，降低能源消耗，改善城市空气质量，提升城市宜居水平。有利于改善公共服务质量和群众交通出行体验，提升社会幸福指数。降低机动车交通事故发生，提升交通安全水平，减少交通事故造成的生命财产损失，节约社会财富。

1.2 定制公交发展现状

青岛、北京、广州、深圳等超过50个城市已在探索发展定制公交。在政策层面上，国务院、交通运输部有关文件中提出了鼓励和支持发展定制公交的相关要求，交通运输部刚刚发布了 JT/T 1355—2020《城市定制公交服务规范》[1]，但在法律法规方面还基本处于空白，城市层面也缺少具体执行方面的政策规定，定制公交的概念、定位、属性和政策仍未统一，也缺少权威的提法。在服务模式上，各城市大致可分为几种类型：一是通勤型，在城市组团间、新老城区间、重要职住地间开通定制公交；二是集散型，用于机场、铁路等大型交通枢纽旅客集散；三是商务型，对重要客流聚集点提供灵活定制服务。在服务主体上，一般以城市公交企业为主体，但2018年以来互联网平台公司逐渐作为技术支持主体参与定制公交运营。在资金支持政策上，北京、广州等城市不纳入政策性亏损补贴；杭州将定制公交运营成本纳入常规公交成本，实际上将定制公交纳入补贴范围。在服务价格上，一般由城市公交企业定价，尚无明确定价规则。

2 定制公交的概念

2.1 定制公交尚无统一定义

概念不清必然导致思路不清和逻辑混乱，不利于有关政策的研究制定，有的定制公交定义仅以是否个性化、一人一座、应用互联网技术等外在的特点作为界定定制公交的标准，有失偏颇、没有抓住事物的本质。定制公交尚未形成法规层面上的定义，诸多专家学者各有侧重。徐康明等的观点有一定代表性，他认为“定制公交作为多元化公共交通的组成部分，是指通过集合个体出行需求，为出行起迄点、出行时间、服务水平需求相似的人群提供量身定制的公共交通服务方式”[2]。交通运输部《城市定制公交服务规范》对定制公交的定义与徐康明基本相同。李震宇等认为“定制公交，也称商务班车，是从小区到单位，从单位到小区的一站直达班车”[3]。还有一些专家对定制公交的定义突出了定制公交的一些特征。

2.2 对定制公交定义的思考

定制公交的定义一定要把定制公交的本质凸显出来，才能推动研究的深入。笔者认为，定制公交是指：以满足超出基本公共交通服务的高品质出行需求为目标，依托互联网技术进行产品设计和服务提供的城市公共交通服务模式。这个定义至少包括以下含义：一是定制公交属于城市公共交通。这一点毋庸置疑，不要因为定制公交与公益性的常规公交不同就否定它属于公共交通的本性。二是定制公交超出了基本公共服务范畴。虽然定制公交属于城市公共交通，但不能将城市公共交通与基本公共服务完全等同起来，城市公共交通一定是公共服务，但并非一定是基本公共服务，定制公交这样高端、非普惠性的公共交通服务就不属于基本公共服务，不是政府必须提供的服务。因为定制公交不是基本公共服务，也就决定了不能享受常规公交一样的政策性亏损补贴，但政府若从奖励节能减排、减少拥堵等角度给予一定政策支持也是可以的。三是定制公交不会取代常规公交，只能是常规公交的一种补充和服务模式上的一种选择，不会在城市公共交通出行分担率上占有太大的比例。定制公交出行分担率一旦占有过大的比例，就说明应当进一步提高基本公共交通服务标准，以缩小与定制公交服务标准的差距。

2.3 定制公交的定位

定制公交具有鲜明的特征，但其最本质的特征是高品质服务，只有认清这一点才能准确把握和正确解决与定制公交相关的一些问题。比如，预约响应公交、灵活公交等等不同提法与定制公交非常类似，但是否是同一个概念，就应以是否是“超出基本公共交通范畴的高品质公交服务”来区别。再如，把公交专线当做定制公交的问题，专线公交往往为高铁站、开发区、景区、公园等聚集客流的城市设施和区域提供交通出行保障，这也应是基本公共交通服务范畴，在开通专线的同时，对于超出专线公交服务品质要求的服务再用定制公交来满足，但不能以定制公交代替专线公交。

3 对定制公交基本政策的建议

3.1 明确定制公交的含义与定位

定制公交作为城市公共交通体系的组成部分、常规公交的重要补充，其发展潜力巨大，对提高公共交通出行分担率有重要作用。不能将定制公交仅仅作为一种服务模式看待，要认识到互联网条件下定制公交有广阔的发展空间，进一步加强定制公交的政策研究，通过法规规章和有关文件明确定制公交的定义、定位，从而为定制公交的监管、扶持等政策制定提供有力依据和支撑。

3.2 科学确定定制公交发展定位

定制公交的发展以解决城市交通拥堵、提高公共交通出行分担率、满足人民群众美好出行需求为目标，而非追求经济效益；但为了实现定制公交可持续发展、避免公共资源不公平分配，需要兼顾商业利益，不能由政府大包大揽，将其当做基本公共交通服务来提供，只有处理好定制公交与常规公交间的补充、协调与合作发展关系，才能推动定制公交健康发展。

定制公交定位于常规公交辅助、补充的地位，仅仅满足高端需求，其服务规模相对不大，不以取代常规公交为目标，不适合大范围普及和高强度使用，不会成为城市公共交通的主体或主要模式。

3.3 积极引导定制公交有序发展

一是定制公交更适宜于大城市、特大城市、超大城市，其它中小城市因客流强度不够、消费能力不足，对高品质需求相对较弱。二是定制公交是常规公交的补充，主要以城市公交企业作为实施主体，一般不宜由网络平台企业独立开展定制公交业务；鼓励城市公交企业与专门网络平台企业合作，网络平台企业可以利用专业优势同时为多个城市提供技术支持服务。三是定制公交必须发挥出高效、便捷的优势，应享受路权优先政策；无人驾驶技术成熟后，应充分利用定制公交与互联网技术紧密融合的优势，在确保安全、车路协同到位的前提下，鼓励首先将无人驾驶技术在定制公交领域应用，实现城市公交以更低成本运行。

3.4 科学制定定制公交监管政策

定制公交运营涉及公共安全，必须要纳入政府监管视线，但在加强监管的同时又不能阻碍了定制公交发展，缺少相应的专门管理办法，如何监管、怎么监管、如何把握好尺度也是一个急需解决的问题。要坚持定制公交是常规公交的补充、是城市公共交通组成部分的定位，凡适用于常规公交管理的监管规定、政策一般均适用于定制公交，不将定制公交作为一种新业态来推动，避免将定制公交政策复杂化。鼓励常规公交企业积极开展定制公交业务，按照鼓励发展、放松管制的原则实行备案制，并依托互联网实施备案管理、简化流程、提高效率。

3.5 健全完善定制公交扶持政策

定制公交应按照高品质、不亏损、有竞争力的原则制定有关扶持政策。

一是定制公交是城市公共交通的组成部分，有助于提升公共交通系统分担率，缓解拥堵、减少排放，应与常规公交一样享受车购税减免、油补、新能源公交车运营补助等国家政策。

二是定制公交与常规公交又有所不同，定位于超出基本公共服务的高品质服务，应单独核算盈亏、不享受政策性亏损补贴，也不承担公益人群运输义务。

三是按照使用者付费的原则，定制公交的费用应由乘客负担，可以覆盖享受国家和地方优惠政策以外的其它成本费用，适度盈利，不过分强调营利性，主要以与小汽车开展竞争、增强城市公共交通吸引力、提升公共交通分担率为业务目标，不能因发展定制公交而侵占常规公交资源；动态调整票价，客座率上涨后可适当调低票价，形成良性 循环。

四是定制公交所得盈利不能简单地抵常规公交应享受的政府补贴，而是从盈利中提出一部分建立相应激励机制，比如将盈利纳入绩效工资而不受国企薪资总额限制，激励企业开展定制公交业务的积极性。

4 结语

本文主要从定制公交基本问题研究入手，阐述了定制公交的优势特点和发展现状，对定制公交定义、定位和政策等方面提出观点和建议，对系统研究制定定制公交有关政策提供了有价值的参考。但因定制公交涉及诸多要素，问题复杂，对其深层次问题还有待进一步研究。