基于现代治理理念的城市更新规划策略探析

李璐 盛晓雪

沈阳市规划设计研究院有限公司，中国·辽宁 沈阳 110004

1 引言

治理理念可以规范中国各区域制度、体制、机制制定过程，完善国家治理体系是全面深化改革重要内容，城市规划作为国家治理体系建设的核心，需要以现代化治理理念为主，优化治理方式，发挥治理效力，改善城市化过程中城市主体利益变化引起的恶性竞争局面，最终形成多元主体和谐参与的局面。采用现代治理理念可以解决政府过度干预城市建设的负面影响，为城市更新规划策略制定提供思路，以此更好地践行和检验现代治理理念的综合作用。

2 现代治理理念和城市更新规划概述

2.1 现代治理理念

现代治理理念起源于西方政府改革运动、新公共管理实践，后期多个国家的学者对现代治理理念概念进行定义，其指出治理权威性不再来源于政府，主要来自社会合作，治理主体由单一管理者向着多元管理者进行转变，且治理过程也由竖向管理向着横向多元局面变化。对于中国而言，随着市场体制的转型升级，资源、利益由政府主控向社会分化方向变动，治理理念具体表现为一种多元互动、平等参与、综合治理、合作共赢的方式。中国共产党中央委员会第三次全体会议提出国家治理体系化、治理能力现代化，其将现代治理理念上升到国家发展战略层面，实现了治理理念到治理策略的完美转变。

2.2 城市更新规划

规划从本质上来说是指协调，城市传统规划工作注重规划内容的科学性，要求规划工作需要在科学的程序和步骤下进行，注重决策者自身的特点，不注重规划本身和规划条件的协调，其主要受到传统权威性政府管理方式和管理体制的影响。随着社会的进步和变化，这种单一的组织方式无法满足社会需求，因此需要决策者根据动态变化的社会需求，将工作重心转移到规划的决策、编制、设施过程中来。并促使规划工作在各社会主体的合作下进行，面向社政府、市场、社会机构等主体，向着互动型、扁平式的组织方式转变[1]。

3 基于现代治理理念的城市更新规划策略

3.1 更正价值导向

在市场化运行的今天，政府通过公共政策调节市场，以此利用自身权力实现利益分配、维护社会公平的目标，政府在以往制定公共政策时，需要以效率为前提，以此确保市场资源的优化配置，且还需要以促进社会公平为根本目的，解决市场决定作用下的不足问题。但是，传统的城市规划中没有发挥出公共政策的作用，促使其成为政府干预市场经济、提高经济效益的手段，对此需要从通过现代治理理念来改变这种错误的价值导向。注重以社会公平为全过程目标，根据公共政策本质作用，在城市规划的过程中协调各主体利益，根据各主体诉求做好市场资源配置、公共利益配置工作，以此发挥社会综合规划效能。

3.2 重构主体权益关系

传统的计划经济下，社会利益中阶级利益、集团利益是隐性共存的，土地是无偿使用的，以此导致城市规划、编制、实施的过程中存在很多矛盾问题。随着市场经济的到来，城市土地无偿使用开始变为行政拨款下的无偿使用和有偿使用两部分，城市土地资源开发也以市场开发为主，城市发展工作逐渐成为以政府牵引，社会居民、开发商、社区工作者协力参与的一体化发展模式。这种变化趋势，也推动了城市更新规划的到来，在城市更新规划的过程中各种利益主体新矛盾逐渐增多、新问题也开始出现，对此需要分析利益主体之间的权利关系，促使各主体在获取资源和优势条件的过程中，避免对城市更新规划的效能的发挥产生阻碍性作用。对此，需要城市规划者以科学、合理的方式制定城市更新规划，以此确保各利益主体之间有效参与、合作共赢，具体可以从以下这几个方面做起：

第一，转变政府职能。在不同的城市中，政府掌握土地资源分配、规划决策、基础设施建设、财政资金下拨的绝对权力，受到传统分税制、城市GDP政绩考察、任期制等的影响，政府通过扩大城市规模、提高经济效益来解决自己的问题，在一定程度上损害了民众的利益。对此，需要从根本上改变政府职能，将工作向着经济、社会、自然效益同步提升的方向转变。一方面，需要加强对政府权力行使的监督和约束，将城市规划权力下放，完善民主监督机制；另一方面，需要改变政府决策主导的局面，承担更新规划组织者、公共服务提供者、规划建设参与者的角色[2]。

第二，提高社会民众参与度。社会民众是城市更新规划成果的直接享受者，在城市房屋拆迁、安置、补偿、社区划分等工作中都会影响民众的基本权益，对此需要增加他们接收规划信息的渠道、表达意见和需求的权利，以此确保城市更新规划可以满足他们的利益诉求。对此，在城市更新规划中需要成立民众参与机构，解决民众因为资金、信息等因素的不全，导致他们参与过程中无法平等对话的问题。

第三，约束开发商基本权益。开发商在城市更新规划中是土地投资的主体，他们享有充足的发言权，考虑到自身的利益实现，他们会要求政府给予自己更多的利益，难免会侵犯公众利益。对此，需要在满足开发商基本诉求的基础上重新划分他们的利润分成，在不占用公共权益的基础上，规范他们的投资行为。开发商本身需要积极承担规划任务，做好拆迁补偿工作，以此提升社区公共服务品质[3]。

3.3 完善配套制度

想要有效实现城市更新规划的治理目的、发挥治理功能，就需要完善配套制度，在制度保障条件下，有效做好城市更新规划工作。首先，需要明确社区规划者在制度化建设过程中的地位和作用，动员社区民众积极参与到城市规划工作中来，以此保证规划的公开、透明，便于居民听证、监督其落后情况。其次，社区规划者主要由规划师、规划设计人员、社区居民组成，以此吸引更多历史文化保护者、媒体新闻人士、经济学者、律师等人员积极参与到规划更新中来，指导社区制定科学的规划流程，提高工作参与度。最后，社区规划者还需要对规划编制责任单位、规划评判结果等进行评估，以此提出相关意见，以此有效调节更新规划过程中政府、居民、开发商之间的权利和义务。

3.4 加强城市规划的数字化建设

数字城市、弹性城市都是现代治理理念的一部分，城市更新规划也需要从数字城市层面进行对整个的城市的未来发现、当前问题解决进行综合规划、部署，如可以制定数字城市规划技术标准，在城市规划编制过程中加强空间信息技术的应用，且规划人员也可以根据数据规划实现数字城市建设，以此确保规划工作在数字化建设下发挥信息共享的作用。

4 结语

总之，只有充分了解现代治理理念内涵，才可以有效认识到城市传统规划问题，以此产生新思路，注重把握将规划本质和现代治理方式进行结合，以此制定出一整套符合多元主体利益需求、城市规划发现需求的城市更新规划策略，最终推动城市建设的可持续发展。