深入贯彻落实《条例》推进太湖流域水资源节约集约利用

朱 威，贾更华，赵晓晴

（水利部太湖流域管理局，200434，上海）

《太湖流域管理条例》（以下简称《条例》）对水资源保护、水资源配置与调度、用水总量控制、节水减排、用水定额管理、水污染物排放总量控制等作出了具体规定，2011 年11 月 1日正式施行以来， 太湖流域管理局（以下简称“太湖局”）和流域各省（直辖市）高度重视，认真贯彻落实，促进社会各界知法守法， 推进流域水资源节约集约利用， 太湖流域步入了依法治水、科学管水新阶段。

一、贯彻落实《条例》,水资源总量强度双控见成效

《条例》实施以来，流域用水总量得到有效控制， 用水效率显著提高。2019 年， 流域总人口为 6 164 万人，比2011 年 增 加 了 285 万 人 ；GDP 为96 847 亿元， 与 2011 年相比翻了一番；而用水总量由2011 年的354.8 亿m3下 降 到 2019 年 的 338.7 亿 m3，降幅4.5%；人均用水量下降9.1%；万元GDP 用水量由 101 m3下降到 35 m3，下降65%。 从太湖局对太湖、太浦河、望虞河取水总量监控情况看，自《太湖流域水量分配方案》实施以来，没有出现超用水总量情况。 结合《太湖流域水环境综合治理总体方案》的实施，流域各省（直辖市）因地制宜强化节水减排措施， 推进水资源节约集约利用。

1.破解丰水地区农业节水困局

太湖流域地处江南水乡，河网密布，农业灌溉设施简易，多就近从河网取水，推进农业节水难度大。 农业是流域用水、 耗水大户，2011—2019年太湖流域扣除火电用水（火电用水大多取自长江、退至长江）年均用水量176.6 亿m3， 其中农业灌溉用水量65.8 亿m3，占37.3%，农业灌溉用水平均耗水率为74.7%。 这意味着每年有16.6 亿m3携带着农业面源污染物的灌溉回归水会汇入河网， 成为面源污染的主要来源之一。

近年，太湖流域大力推进高标准农田建设，持续推广应用节水灌溉技术，积极推进灌区节水配套改造。 江苏省累计实施21 处大型、56 处重点中型灌区续建配套和节水改造，高标准农田占比达到65%以上。 浙江省累计高效节水灌溉面积为361.63 万亩（1 亩=1/15 hm2，下同），高效节水灌溉面积率16.7%。 上海市推广应用水肥一体化技术已达2.08 万亩次，节水灌溉面积覆盖率达78%。 经过高标准农田建设和持续节水配套改造，流域各省（直辖市）农田灌溉水有效利用系数均在0.6 以上，均提前完成《国家节水行动方案》中明确的2022 年目标，其中上海市最高，为0.738。

在畜禽渔业节水技术方面， 流域各省（直辖市）积极推广生态畜禽渔业养殖方式， 出台畜禽标准化养殖场建设等技术规范，组织开展节水、节料等清洁养殖工艺和干清粪等实用技术培训，实施畜禽粪肥还田、稻渔综合种养等试点项目。 上海市共建成486 家水产养殖绿色生产养殖场， 水产绿色健康养殖比重达72%。浙江省建成12 个国家级畜禽养殖标准化示范场、294家国家级水产健康养殖示范场。 典型示范推广带动了节水技术迭代更新，提高了养殖业水循环利用水平。

太湖流域依法推进农业节水减排，为南方丰水地区实施农业节水提供了示范标杆。2017 年流域年降水量与 2011 年相近， 但农业用水量比2011 年 减 少 13.8 亿 m3，6 年 下 降 了15.6%，农业节水减排成效显著。

2.总量强度双控倒逼工业绿色转型升级

《条例》对未完成重点水污染物排放总量削减和控制计划、行政区域边界断面及主要入太湖河道控制断面未达到阶段水质目标的情形明确规定：“有关部门应当暂停办理两省一市相关行政区域或者主要入太湖河道沿线区域可能产生污染的建设项目的审批、 核准以及环境影响评价、取水许可和排污口设置审查等手续”。 流域各省（直辖市）特别是流域上游区据此进一步加强了水资源论证管理，重点推进重大产业布局和各类开发区规划的水资源论证，严格建设项目水资源论证和取水许可管理。依据《太湖流域综合规划》《太湖流域水量分配方案》《太湖流域洪水与水量调度方案》等《条例》配套制度的细化实施，进一步优化流域水资源配置格局，在水资源供给侧发力，进一步提高流域和区域水资源统筹配置能力，发挥各类水源调节互补作用。 通过实施更严格的法律制度、更严格的用水总量控制和定额管理，倒逼产业结构优化。

各省份相继出台水平衡测试管理办法，推动高耗水企业开展水平衡测试工作，淘汰落后用水技术，引导企业积极应用先进工艺技术和装备。2020 年流域各省（直辖市）规模以上工业用水重复利用率达91%以上，其中上海市最高，为93.55%。 在推动节水技术改造基础上，流域各省（直辖市） 深入推进工业节水载体建设，充分发挥载体引领示范作用。 浙江省推动高耗水节水型企业创建，累计创建节水型企业3 045 家， 高耗水行业节水型企业建成率达93.7%。 江苏省建成国家绿色园区14 个。 上海市积极推动工业节水增效，共创建节水型工业园区26 个、 节水示范工业企业33家、节水型工业企业329 家。

太湖流域依法推进工业绿色转型，树立高质量发展示范标杆，2011 年万元工业增加值用水量为94 m3，2019年下降到62 m3，降幅34%。

3.节水型社会建设彰显发展质量

“建设生态文明， 首先要从改变自然、 征服自然转向调整人的行为、纠正人的错误行为”。 节水型社会的核心就是要改变人的思想观念、价值取向、生产方式、行为方式，具有很强的实践性、探索性和创造性。 要求人民群众有节水意识和观念，政府层面有法律、经济、行政、技术、宣传等制度措施，在涉水的各个环节杜绝不必要的浪费行为。 同时让人民群众感受到参与节水不是生活质量的下降而是生活品质的提升。 太湖流域自开展县域节水型社会达标建设以来，76 个县域已建成节水型社会，占总县域数的39%，提前2 年实现了《国家节水行动方案》 所要求的到2022 年南方30%以上县（区）级行政区达到节水型社会标准的任务目标。

“十二五”以来，江苏省共完成供水管网改造约17 000 km， 全省城镇公共供水管网漏损率降至10%。 “十三五”期间, 浙江省新建供水管网5 653 km，改造供水管网5 838 km， 全省城市公共供水管网核定漏损率连续四年控制在10%以下。 上海市“十三五”期间完成供水管网更新改造约2 000 km，完成1.5 亿m2住宅建筑面积的二次供水设施改造，公共供水管网漏损率下降至9.3%。

流域各省（直辖市）大力开展水利行业节水机关建设，探索可向社会复制推广的节水机关建设模式，示范带动全社会节约用水。2020 年太湖局以上海市参评单位第一名的成绩申报国家公共机构水效领跑者。 江苏省累计创建成73 家节水机关单位，在做好行业表率同时， 江苏省水利厅与省机关事务管理局联合将水利行业节水机关标准推向全省机关单位， 省政务中心、统计局、市场局、省委巡视办等单位按照新标准进行创建， 实现了机关节水工作“示范引领、全面推动”。

为摸清非常规水源利用底数，上海市组织开展全市雨水集蓄利用统计调查，对重点用水单位和节水示范载体开展非常规水源利用数据调查和现场核查，建立非常规水源配置统计体系。 浙江省不断推进再生水利用、 雨水集蓄和海水淡化工程建设，“十三五” 期间再生水利用总量为17.69 亿t，建成屋顶集雨等雨水收集利用设施1.9 万处，海水淡化项目31个，全省再生水利用率达到20.27%。

4.《条例》配套制度建设激发节水内生动力

为加强流域区域协同管理，太湖局会同两省一市水利、生态环境等多部门，相继出台了《落实长三角一体化发展国家战略推进太湖流域水利高质量发展指导意见》《太湖流域支撑保障长三角一体化发展协同治水行动方案》《长三角示范区重点跨界水体联保方案》，建成了跨区域、跨部门涉水信息共享平台，为流域水资源节约、 管理与保护提供支撑和保障。流域各省（直辖市）相继颁布了水资源管理办法、节约用水条例等法规规章，编制出台了水资源消耗总量和强度双控行动实施方案、节水行动实施方案等，制订发布了省级用水定额标准。 逐步健全水价形成机制，相继出台了城镇非居民用水超定额累进加价等政策制度。 江苏省在全国率先完成农业水价综合改革任务，79 个有改革任务县（区）完成农业水价综合改革面积5 437 万亩。 浙江省积极推进水市场改革，在全国率先建立省内流域上下游横向生态保护补偿机制。 流域各省（直辖市）积极拓展融资模式，江苏省在全国创新推出“节水贷”，支持节水型企业复工复产，累计发放低息贷款37 亿元， 惠及60 余家企业。江苏、浙江和上海多次在全国最严格水资源管理制度考核中获得优秀等次并名列前茅。

二、太湖流域水资源节约集约利用中存在的问题

从根本宗旨、问题导向、忧患意识角度思考， 太湖流域水资源节约、管理与保护方面仍存在诸多问题。

1.人民群众节水防污意识仍然薄弱

节水护水惠及民生福祉。 随着依法管水治水的推进，流域水资源供给保障、水环境质量、水生态状况有了较大改观，但是太湖流域地处长三角核心区域，从一体化高质量发展引领全国的要求看，流域节水护水任务仍然很重。 目前流域仍有119 个县域尚未完成节水型社会达标建设。 地处江南水乡，流域群众对节约用水的认识不足，多数还停留在“家庭节水小常识”的水平，谈及“市场调节”首先想到的是“涨水价”。 社会公众参与节水型社会建设得到的反馈还不明显，流域水环境、 水生态问题依然突出，太湖蓝藻水华连年暴发，饮用水水源安全风险依然存在。

2.水资源刚性约束尚未真正建立

流域各省（直辖市）虽然都已经分解并建立了省市县三级行政区域用水总量控制指标体系，但执行效果并不理想。 一是缺乏准确的水资源承载能力安全边界。 太湖流域沿江火电工业发达、用水量大，近年随着产业结构转型升级，火电冷却水需水量降幅明显，而用水总量考核中仍然沿用十多年前流域水资源综合规划确定的用水总量控制数， 各地考核均能得高分，考核结果失去了“最”和“严”的意义。二是缺乏有效的社会管理手段。当前节水相关法律法规大多还是倡导性的，强制性约束机制不多。流域各省（直辖市）均有明确的水资源消耗总量和强度双控、 计划用水管理等相关规章制度， 但这些管理措施并未能对经济社会发展、产业结构布局产生“最严格”的约束作用。在超定额累进加价等行政手段执行过程中，由于计量、监控等诸多原因，执行难度较大。

3.水资源节约集约利用仍需强化

2019 年太湖流域废污水排放量已经达到63.5 亿t。 污水处理厂一级A 排放标准，总磷浓度0.5 mg/L，是河道Ⅲ类水标准的2.5 倍、 湖库Ⅲ类水标准的10 倍；总氮15 mg/L，是湖库Ⅲ类水标准的15 倍；氨氮5 mg/L，是Ⅲ类水标准的5 倍。 假定全部废污水都截污纳管且没有漏损，废污水全部处理到一级A 标准排放， 在没有农业、城镇其他面源汇入的情形下，以总磷为例，需要约190 亿m3Ⅱ类水稀释才能让河网水质维持到Ⅲ类。 而太湖流域多年平均水资源量为175 亿m3，废污水的产水率约75%，扣除产生废污水的这部分用水量约85 亿m3， 缺口还有100 亿m3。虽然河网水质状况和来水条件季节起伏变化较大，太湖流域用水和排水也不一定全部在流域内，但从宏观上看，在太湖流域当前经济社会发展水平下，要维持河湖宜居优美水环境、健康水生态，河湖水质全面达到Ⅲ类水标准还很难。 改善流域水环境质量最重要的办法是提高污水处理厂污染物排放标准或者加强节水以减少废污水排放量，太湖流域污水处理提标和节水减污任重道远。

三、依法科学有力地推进流域水资源节约集约利用

长江保护法的贯彻实施为更好地推进《条例》和国家节水行动注入了新的活力。 太湖局作为流域管理机构，在协调、指导、监督、监测方面具有组织优势和实践优势，将持续加强流域协同管理、 推动体制机制创新、强化示范引领带动、严格节水社会监管，更好地推进流域水资源节约集约利用， 更好地服务长江经济带建设、长三角一体化发展国家战略，在高标准高质量推动节水型社会建设中发挥更大作用。

1.更好地依法科学落实水资源刚性约束

细化落实推动实施国家节水行动，指导流域各地节水行动实施方案落实落地，并对各地农业、工业、生活等重点领域节水指标完成情况和其他任务完成情况、工作进展、取得实效进行定期检查评估。 结合今后《条例》修订和长江保护法配套制度制定，进一步细化落实太湖流域节约用水社会化监管法律依据和刚性政策支撑，强化节水监管严肃性，确保节水社会管理有法可依、有章可循。 指导流域各地科学编制节约用水 “十四五”规划，科学准确制定水资源节约、保护、利用约束性指标，确保水资源、节水监督考核依法、权威、科学。 发挥流域管理机构水资源实时监控和监督性监测作用，让节水监督真正成为促进流域各行各业水资源节约集约利用的利剑。

2.更好地支撑服务长三角一体化高质量发展

更好地促进长三角生态绿色一体化发展示范区在节水型社会建设方面走在全国前列， 形成可复制、可推广的经验和模式，以点带面推动全流域更高质量地推进节水型社会建设。 以长三角生态绿色一体化发展示范区为案例，研究提出示范区高质量建设节水型社会的指导意见，用更高的标准、更严的措施树立南方丰水地区落实“节水优先”、落实“水资源刚性约束”、 更好推进绿色高质量发展的典型案例，以水资源的节约集约利用更好地落实“以水而定、量水而行”，促进生态优先、绿色发展。

3.更好地推进法治机关建设增强法治能力

深入推进法治机关建设，聚焦重点领域和关键环节，切实发挥法治机关建设对全面提升法治能力的指引推动作用。 结合长江保护法贯彻实施，进一步强化水资源节约保护相关法规规章制度的学习和宣贯，加大普法执法力度，提高节水监管本领。 太湖局将继续依托和用好已经建立的涉水信息共享、 太湖淀山湖湖长协作、 太浦河水资源保护省际协作、流域片执法协同等工作机制，扩大合作范围，深化合作内容，在涉及跨区域水资源开发、利用、节约、保护、调度上统一定额标准， 统一监管尺度，在推动流域水资源节约集约利用方面更好地履职尽责。