对大中型水库失地农民社会养老保障问题的思考

李 芳

(丹东市三湾水利枢纽及输水工程建设管理局，辽宁 丹东118000)

1 养老保障制度实施依据及现状

1992 年民政部开始对农村社会养老保险制度探索，由起初的家庭养老到“五保户”供养制、农村最低生活保障制度，再到社会养老保障机制、商业保险等多元化的保障方式，解决了农村并实现农民“老有所养”的问题。

近年来国家越来越重视移民工作，实施开发性移民方针，对失地农民养老保障问题也给予了高度的重视。人社部、水利部等部委及各省市相关部门相继出台了很多政策，但失地农民养老保障途径基本相同,都是以家庭养老主体 ,以商业保险和社会保障等为补充。为了提高失地农民社会保障水平，水利部针对大中型水利水电工程移民(搬迁移民和生产安置移民)出台的后期扶持20年的政策增加了移民和失地农民的经济承受能力。

目前,为了提高失地农民的生活保障水平，一些地区已经开展了新型农村社会养老保险的试点,虽然保障制度各不相同,但都强化了政府的财政责任，提高了保障水平，进一步加快健全了养老保障体系。

2 以某大型水库失地农民养老保障为例

由于信息时代社会的快速发展，失地农民越来越重视自身的养老问题，他们会过多的依赖政府，自主谋生的积极性不高。他们清楚参加本地的农村社会养老保险或者新型农村社会养老保险是国家赋予他们的一种权利。 绝大多数失地农民，对国家出台的相关的养老保障制度尤为期待。

某水库属于山区偏平原性水利工程，搬迁人口不大，但淹没土地面积较大，因此失地农民较多。这种失地农民也称之为生产安置人口。如果按照移民安置相关规范和大中型水利水电工程移民安置条例，移民安置应以大农业安置为主，以土地为依托，这些失地农民需要搬迁至别的乡镇及县市安置。但由于征求失地农民意愿，他们大多故土难离，即使失去了大部分生产资料，也不愿外迁到人生地不熟的异地生活。而国家出台的30年土地承包政策使得调剂土地基本难以实施，即使靠政府行为也很难操作。因此外迁安置只能改为就地后靠安置。这对于失去生产资料的他们来说，要想使生产或者生活水平达到或者超过原有水平难上加难。因此只能通过失地农民养老保障体系保障他们的基本生活。

由于项目前期设计并没有详细的养老保障实施方案，但在实施过程中，迫于失地农民强烈入保的要求，通过同县、镇、村各级部门的摸底调查，经初步统计，某水库农村家庭承包土地被全部或者50%以上征收(征用)16周岁以上人员总数为4 045人，其中16周岁至男性不满59周岁、女性不满55周岁为3 021人，男性60周岁、女性55周岁以上人数为1 024人。为了满足失地农民养老保障，结合当地的相关政策特提出以下两种方案，可解决部门失地农民面临的问题。

2.1 参加城镇灵活就业人员养老保险

失地农民在城镇企业就业的参加城镇企业养老保险。尚未参加城镇企业养老保险的，可以参加城镇灵活就业人员养老保险，这种有年龄限制其中征地时年满16周岁至男未满年45周岁、女年未满40周岁的，参加城镇灵活就业人员养老保险所需资金，应按城镇灵活就业人员养老保险的规定执行，由被征地农民自行负担。

经过调查分析，在相关部门制定可往前补缴的前提下，截至目前农民参加城镇职工养老保险的有1 002人，这种方案对参保农民年龄有所限制，不能覆盖全部，并且需要征地农民自行负担，操作起来比较困难，也容易引发不稳定因素。但这种方案从某种意义上来讲，引导失地农民参加城镇灵活就业人员养老保险，保障了部分失地农民的养老生活。参加城乡居民养老保障这种方案加以辅助，这个方案保障额度虽然较小，但城乡居民养老保障制度实施以来，也保障了部分大年龄段失地农民的生活。经调查，截至目前已纳入城乡居民养老保障的925人。

2.2 纳入养老保障范围

根据《关于印发〈xx省被征地农民社会保障暂行办法〉的通知》中规定，“本办法适用于城市规划区内，持有第二轮土地承包权证家庭中年龄满16周岁及以上的在籍农业人口。”“被征地农民社会保障资金的来源，即由集体和个人按照不高于70%的比例从征地补偿费中一次性划拨和抵扣；按照不低于30%的比例，由政府从土地出让金净收益中提取”。“征收、征用城市规划区外的土地时，不能通过其他方式安置的被征地农民，可参照本办法执行”。

这种方案覆盖面广，农民负担轻。由于水利工程用地大都属于划拨土地，政府未获得土地出让金，只能从政府其它土地出让金获得，如果按照现行标准缴纳社会保障费用，地方财政压力就会比较大，如若此方案在项目立项或者设计阶段，能获得国家对失地农民社会保障国家财政资金30%的补助批复，此种保障方案可操作性加大。

3 结合案例，做好失地农民社会养老保障制度应做好以下几点

3.1 做好宣传，强化政府职能，加强引导，合理入保

对于水库失地农民，由于知识文化层次比较低，要对失地农民宣传相关养老保障政策及优越性，加强基础知识引导，使其对国家政策理解，前期摸底调查要积极配合，做好基础工作，以方便报送方案审批。后期实施响应文件号召，在规定时效内积极参加养老保障。同时要强调政府的领导职能，结合社会发展水平，使农村水库移民养老保障缴费制度、标准和缴费比例更加人性化。同时研究制定针对失地农民养老保障的便于实施、利于失地农民的新的政策，力争做到农村移民养老保障全覆盖。

3.2 养老保障审批及实施未贯穿项目始终

由于大中型水库淹没土地面积大，失地农民多，失地农民养老保障问题作为安置的一部分重要内容，项目前期移民安置规划设计报告中应包含相关内容，项目审查重视该内容，立项批复强调水库失地农民养老保障问题，实施阶段应该把移民的安置问题同失地农民社会保障体系紧密的结合在一起实施，安置后期的跟踪及反馈也很有必要。

3.3 统筹兼顾，积极筹措资金

资金落实是养老保障实施的重难点工作。根据国家、省市等指导文件，失地农民养老保障资金来源主要是由政府、集体和个人三方共同负担。首先国家规定的百分之三十由土地出让金支付；村集体需要承担总缴费额的百分之四十，而这笔资金主要由村集体的安置补助费划拨和抵扣；失地农民所承担的保费是总缴费额的百分之三十是靠获得的征地补偿资金负担,这对于因为失地而没有固定的生活来源的他们来说，十多年来的连续缴费会使失地农民无力承担基本缴费，会出现断缴退缴问题。针对水库划拨用地而不缴纳土地出让金的，应制定以财政补贴为主,或者建立非缴费的失地农民养老保障制度。解决缴费资金是养老保障的能否实施的重点，也是难点。大中型水库要根据项目实施进度落实资金，早做打算，以便水库失地农民养老保障稳妥进行。

3.4 简化程序，缩短办理时间

依据国家、省级政府对失地农民相关政策，当地政府及人社部门出具相应的失地农民社会保障文件。依据文件，满足年龄要求的个人根据失地情况及意愿提出申请，经所在乡(镇)审核，按照程序征得全村半数以上居民同意后，经所在乡(镇)审核后报送国土、社保部门进行核定后方可办理。

3.5 健全养老保障制度

要保证社会的和谐稳定，就要建立健全完善的养老保障体系，使失地农民年老有所养、生病有所医、失业的人有生活来源和就业的能力，贫困者能得到社会的补助、失地者有生活的来源。多年来尽管国家一直在研究新的失地农民养老政策，目前也已在相应省份做了试点，希望完善的水库失地农民养老保障体系尽快出台。

4 结语

综上所述，仅管失地农民的养老问题已严重影响到了社会的和谐，但是只要社会保障行业主管部门加大力度探索更适合失地农民养老保障体系，地方各级政府及相关部门详细调查统计需要参与失地养老保障的人口范围，项目批复前能将失地农民养老保障实施方案作为立项要件，按照批复极力筹措并落实保障资金，同时实施过程中尽可能的简化办理程序和缩短办理时间，使得失地农民早日纳入失地养老保障范畴，从而解决失地农民老有所养的焦虑，使其获得足够的安全感。