警察证过期情形下的执法有效性问题
——以44份裁判文书为分析样本的探讨

郭丽萍

(广西警察学院，广西 南宁 530023)

2020年7月河南鹿邑警方对一起赌博案件作出的行政处罚进入公众视野，并迅速引发广泛热议。(1)该案中派出所民警在一棋牌室内查获4名打麻将人员，收缴赌资共6385元，鹿邑县公安局针对这一赌博案件作出行政拘留10日、并处罚款1000元的行政处罚决定；当事人赵强不服，向法院起诉鹿邑县公安局。这起治安案件的案情并不复杂，处罚金额也不高，但是这个案件却先后经历了四次审理，一审、二审、重审一审、重审二审。除二审法院裁定发回重审外，鹿邑县公安局的行政处罚决定被先后三次认定为程序违法。这个案件中舆论关注的焦点在于，法院基于制作笔录的办案人员的警察证过期，认为办案人员不具有人民警察身份，认定在没有执法主体资格询问原告的笔录无效，最终判定鹿邑县公安局的行政处罚行为程序违法，并撤销了该行政处罚决定。虽然这起案件的审理已经尘埃落定，但是社会对于警察证有效期的一些讨论仍然连绵不断。有观点认为，这起“民告官”案件的几次审理说明普通公民的维权意识逐渐增强，将倒逼执法者严格按照程序办事，而法院对于警察证有效期的强调更是在用个案判决推动行政执法的规范化建设[1]。然而，也有观点认为，“警察证过期≠无权执法”，因为警察的执法权是法律授予的，证件过期并不构成警察执法资格的丧失，基层民警更不能以警察证过期为由拒绝执法或不作为[2]。本文将以深入解读这一热点案件为契机，全面梳理司法实践中涉及警察证过期的行政案件的判决，以及现行有效的警察证相关的法律规定，以期能通过横向比较分析厘清警察证在警察的身份表明制度中的定位，为回应这些关于警察证过期的相关争议提供一种新的参考。

一、司法实践中警察证过期引发的合法性争议

为了更客观全面地了解司法实践中警察证过期对行政行为合法性的影响，笔者在中国裁判文书网上以“行政案件”“警察证”“过期”为关键词进行检索。对检索到的44篇文书进行研读和初步梳理发现，(2)从检索到的裁判文书中可以看到，人民警察的“警察证”多次被错误表述为“警官证”，而警官证是武警的现役警官身份的证明，可见甚至法官对于民警所使用的警察证的独特属性都还不甚了解，以下援引的案例中的相关表述已经统一修改。检索到的相关裁判文书中高频引用的法条是《中华人民共和国人民警察法》第23条之规定：“人民警察必须按照规定着装，佩戴人民警察标志或者持有人民警察证件”，以及《公安机关人民警察证使用管理规定》第4条之规定：“人民警察证是公安机关人民警察身份和依法执行职务的凭证和标志。”这两个原本看似并不矛盾的规定，在司法实践中却成为了公安机关和当事人在诉称和辩称中针锋相对说理的法律依据。以公安机关为代表的一方，主张警察法所规定的“着装”和“持有人民警察证件”两种方式皆可表明身份；而以行政相对人为代表的一方，则主张警察证是公安机关民警执法的“凭证和标志”。法院在案件的审理过程中对于这一法律规范的争议，结合案件事实和审理查明给出了不同的解决方案。

在警察证引发的行政争议中，原告往往将在执法过程中出示警察证或执法证视为规定动作，而民警身着制服和佩戴警察标志这一常见的表明身份的手段则在执法实践中饱受质疑，在行政诉讼争议中屡见不鲜(见表1)。然而，总体而言，从相关案例的判决来看，法院对于警察证过期持相对宽容的态度，对于执法人员未出示警察证以及警察证过期引发的争议，大多数判决中法院并没有因为警察证过期的原因而认定涉案行政行为违法，法院因警察证过期而直接认定行政行为程序违法的判决只是个案。以下结合相关判决作进一步的解读。

表1 行政诉讼中警察证相关的部分案例

(一)执法人员未出示警察证引发的争议

1.执法人员未主动出示证件

在表1案例1中，原告诉称，被告交警五大队民警在未出示警察证和执法证的情况下拦截检查车辆并采取拖车的行政强制措施行为存在明显不当，而且扣押前未清点车上财物。被告辩称，被告民警是接指挥中心指派按照法定程序检查机动车，原告拒绝出示相关证件，民警出具了强制措施凭证后扣留了车辆。根据庭审查明事实，法院认为，对于原告所称被告民警执法时未出示警察证和执法证、未清点车上财物的行为，由于被告民警执法时着有警服并佩戴人民警察标志，并不违反法律的规定。(3)该案由于原告不服提起上诉，二审法院中也认为被上诉人行为并无不当，维持了原判。详见河南省郑州市中级人民法院行政判决书(2017)豫01行终212号。与此类似，表1案例2中原告认为平谷公安分局所采取强制传唤措施违法，因为原告事发时处于醉酒状态，被告应当适用治安管理处罚法第15条的规定，采取保护性措施约束至酒醒，对原告不得使用手铐；而且被告现场未出示证件，仅口头告知其去派出所，未出示强制传唤审批表。法院认为，被告民警出警时着制式警服，并告知了原告民警身份及出警事由，民警在事发24小时内向所属公安机关负责人报告并补办审批手续的行为并不违法。

2.当事人要求出示证件而执法人员未出示

如表1案例3原告诉称，被告在适用简易程序作出了处罚款100元、记3分的行政处罚的整个执法过程中未出示证件表明身份；根据有关规定，执法人员应主动出示证件，而该案中执法民警未出示警察证，违反了相关法律规定。对此，法院认为，被告民警执法时身着警服、胸前佩戴了警徽等标志，虽然没有出示执法证件，但口头告知了原告其警察身份，在原告要求其出示证件时未出示证件，属于执法不规范所造成的程序瑕疵，但并不影响该行政处罚的正当性，也未对原告的权利产生实质损害。原告提起上诉，而二审法院再次认定被上诉人所提供的执法人员的警察证可以证明其具有执法资格，该民警执法时未出示警察证的行为属执法瑕疵，不构成程序违法。(4)详见河南省郑州市中级人民法院行政判决书(2019)豫01行终502号。

(二)执法人员的警察证过期引发争议

警察证通常初次申领后有五年的有效期，但是如果民警工作调动、职位调整、警衔晋升、警号变更的，都应由省级公安机关予以明确后更换新证；换证的期限由各地公安机关制定的实施细则进行规定，各地的期限从一个月到半年不等。如浙江省警察证的申办由所在市公安局的政工部门于每季度第二个月的最后一周向省公安厅集中上报，省公安厅政治部汇总各市上报信息后30个工作日内给予核发。然而，在实际操作中，在基层甚至存在已入警三年的民警没有办理警察证的情形。警察证的办理与换发新证周期过长给处于执法一线的民警带来不少尴尬，不少行政相对人就此质疑民警执法行为的合法性和正当性。具体案例，大体可以分为三种情形：

1．在警察证过期的情况下按规定着装可表明警察身份

表1案例4，原告不服原审判决提起上诉，认为被上诉人作出的行政处罚决定有多处违反法定程序。其中涉及警察证的争议焦点为，上诉人认为办案人员的人民警察证有效期到2017年10月10日已经届满，办理本案期间不具有执法资格。但被上诉人在原审中提出了正在换证的辩解理由，并解释警察证只是身份的证明，不是警察办案资质的证明，虽然警察证过期，但其执法行为并不违法。一审法院认定，该办案人员的人民警察身份真实有效，警察证过期办案并不违法，这一点在二审中也得到了进一步确认。

再比如表1案例5中，原告诉称，被告交警当场对原告作出90号处罚决定未载明记3分处罚的依据，且被告作出处罚时存在未出示执法证，有协警超越职权执法等违反法定程序的行为。被告则向本院提交了两名办案交警的警察证复印件作为证据，经庭审质证，原告提出了异议，认为其中一名交警在作出处罚决定时，其警察证已过有效期，不具有执法资格。对此，法院认为执法记录仪的视频资料显示民警在作出处罚决定时身着警服，胸前佩戴警察证，已足以表明被告的警察执法身份，认定被告的执法行为程序合法，并无不当。

2.程序瑕疵不影响当事人实体权利

如表1案例6中，原告诉称，其报警要求被告依法履行职责，保护其人身自由，但被告未履行法定职责，导致原告的人身自由和身体健康受到侵害，请求法院判令被告行政不作为行为违法并依法履行职责；被告辩称，对于原告的报警，被告每次均迅速出警，现场发现系债务问题引发的纠纷，被告五次将双方带到被告接处警中心协调处理。对于被告提供作为证据的办案人员警察证过期，被告辩称警察证系全省统一办理尚未下发，法院对这一证据的真实性依法予以认定，并认为被告及时履行了法定义务，办案民警警察证过期属于程序上的瑕疵，“对原告的实体权利没有实质性的影响”，据此驳回原告诉求。原告不服提起上诉，(5)详见江苏省苏州市中级人民法院行政判决书(2015)苏中行终字第00054号。认为法院偏袒公安机关，办案民警的警察证过期属于主体违法，行政行为欠缺合法要件，而且被上诉人未提供警察证延期手续正在办理的证据。二审法院认为，被上诉人在一审提交的材料对警察证正在办理更换已作了合理释明，不宜仅以此认定出警民警执法主体违法，一审判决并无不当。

3.解释说明警察证过期的原因和执法人员身份

(1)提供公安机关开具的书面说明

表1案例7中，原告未携带驾驶证驾驶两轮摩托车，因涉嫌酒后驾驶机动车被执勤交警查获，并处罚款1050元、暂扣机动车驾驶证6个月的处罚。一审法院认为，被告所作出的处罚违反了《道路交通安全违法行为处理程序规定》中关于“一人有两种以上违法行为，分别裁决，合并执行”的规定；鉴于罚款总额1050元并不高，基本是两种违法行为对应的法定处罚幅度下限之和，法院依法确认被诉行政行为违法，并没有撤销这一行政处罚。上诉人不服一审判决，诉称被上诉人办案执法人员所持人民警察证已经过期，故而不具有执法主体资格，不符合法律规定。被上诉人当庭答辩称，该办案民警系温县公安局交警大队正式民警，其警察证过期是由于公安部办证系统升级，以及办证过程中的差错等原因造成，并出具了温县公安局政治处开具的证明。这一证据的效力，在二审中也得到了认可。二审法院认为，该民警的执法权不因换证而受到影响，并且执法视频显示该民警在执勤过程中身着警服、佩戴警衔、警号并已经明确向上诉人表明了自己的警察身份，故而上诉人认为该民警因警察证过期而不具备执法资格的理由不成立。

(2)公安机关在庭审质证中解释说明

表1案例8中原告诉称，被告在整个执法过程中既未出示证件、表明身份，也未告知原告有陈述、申辩的权利，属于执法程序违法。被告则向法院提交了执法现场视频证明执勤民警实施简易程序处罚过程、执勤民警的人民警察证复印件证明其执法身份。原告对警察证的合法性和关联性有异议，因为该证件在执法当天已过期，故该民警不具备执法资格，其所作出的行政行为无效。被告对此作了解释说明：当时执勤民警的证件正在换发过程中。虽然该案中法院认为被告对该证据作出了合理的解释说明，但是该案最后因被告作出行政处罚证据不充分，而且处罚决定前未告知原告依法享有的陈述、申辩等重要的程序性权利，故被法院认定为违反法定程序。

(3)在审理过程中提交执法人员新换发的警察证

相比较而言，如果在案件审理过程中公安机关能及时向法院提交涉案民警新换发的警察证，能较为有效地破解警察证过期带来的执法和合法性问题。如表1案例9，原告因酒后走错小区，保安禁止其进入，双方发生冲突和互殴，公安机关经询问查证，对双方当事人均进行了行政处罚，对原告拘留7日并处罚款500元。原告认为被告对其作出的行政处罚认定事实不清，损害了自身权益，当时其头部、脸部受伤急需住院治疗，不宜立即被强制拘留；并且办案民警警察证过期，主体不适格，且强制拘留程序违法。一审认为，被告对原告的行政处罚程序合法，对原告的主张不予采信。二审法院认为，被上诉人是否对上诉人伤情委托鉴定属于依职权行使裁量权的范围，上诉人上诉质疑执法人员警察证的效力，由于一审中已提交审验换发的警察证，新证已涵盖事发时的执法期限，被上诉人执法身份合法。二审法院认定上诉人的上诉理由不成立，维持原判。

二、公安机关行政执法中应出示警察证的法定情形

警察证过期引发的合法性争议的解决需要有相关的法律依据作为支撑。在公安机关行政执法的相关法律依据中，关于使用警察证表明身份制度的规定分布比较零散，具体如表2所示。

表2 警察证表明身份制度相关法律规定汇总表

关于警察证在警察表明身份中的作用，在《人民警察法》中明确提及“警察证”的只有一个相对宽泛的表述，即该法第23条：“人民警察必须按照规定着装，佩带人民警察标志或者持有人民警察证件，保持警容严整，举止端庄。”这一规定表面上只是对民警规范执法的工作纪律要求，实际上表明了立法者对于“佩戴人民警察标志”与“持有人民警察证”之间的关系的一个定位，因为从文义解释看，“或者”这一连接词所承接的是一种并列关系，意味着二者选其一皆可。这一立场在2016年12月公安部公布的公开征求意见的《人民警察法修订草案稿》中得到了进一步印证。在该草案第91条中进一步规定了警察执法时可以通过“着制式警服”或者“出示工作证”两种方式表明身份，如果民警未按规定表明身份的，当事人有权拒绝配合执法。虽然该草案至今尚未审议通过，但是仍然对于了解警察证的使用有一定的助益。与此同时，《公安机关人民警察证使用管理规定》第4条中还有一个概括性的规定进一步揭示了警察证的功能，即警察证是公安机关“人民警察身份”和“依法执行职务”的凭证和标志。(6)该条还强调民警在依法执行职务时,除法律、法规另有规定外,应当随身携带人民警察证并主动出示。

关于出示警察证表明身份的具体情形，在国家法律和公安部的规章中也能找到相关法律依据。根据人民警察法的规定,强调要使用“相应证件”的有两种情形：一是因履行职责的需要优先乘坐公共交通工具或优先通行的；二是为维护社会治安秩序，需要对有违法犯罪嫌疑的人当场盘问或检查的。在治安管理处罚法中关于警察需要出示工作证件的规定有四处，主要用于口头传唤、在公安机关以外的其他地点询问被害人或证人、对有关场所、物品、人身进行检查，以及当场作出的治安处罚决定行动的四种情形。在2018年修订的《公安机关办理行政案件程序规定》中，共有七处明确提及应“出示人民警察证”，三处使用的是“表明执法身份”的表述；从具体内容看，除了上述《人民警察法》《治安管理处罚法》中提及的情形外，还进一步规定了几种办案民警必须出示警察证的情形：公安机关在实施行政强制措施调查取证、向有关单位调取证据、异地查封、扣押、冻结财物，以及异地执行传唤时向协作地公安机关出示警察证。

需要提及的是，2016年《人民警察法(修订草案)》的征求意见稿中也增加了一些要求出示证件表明身份具体情形的规定。该草案第18条、第20条、第22条中有对于口头传唤、当场盘问和检查时要求出示证件的规定，尤其是在第22条第3款中关于在“其他紧急情形”进入公民住所实施检查、搜查、救助时应当出示“工作证件”的规定，实际上构成了出示警察证的兜底性条款。

综上，上述这些涉及出示警察证表明身份的相关法条之间并没有相互矛盾，更多是一种相互补充和相互印证的关系。从人民警察法的相关规定中可以推演出一个基本立场：出示警察证只是民警表明身份的一种重要手段，但不是唯一方式，警察的制服、警衔标志等也能体现其执法身份；而《治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》等法律法规对于民警需要出示警察证表明身份的一些特定场合做出了进一步的明确和细化。

三、关于司法实践中认定警察证过期程序违法的解读与反思

从上述梳理来看，法院在大多数场合对于警察证过期的问题的认定是基于案件事实的综合考量。对于本文开篇提及的引发社会广泛关注的赵强诉鹿邑县公安局公安行政处罚案，执法人员警察证过期，法院缘何一审二审都认定程序违法？

从该案裁判文书所公开的内容看，一审法院判定被告的行为违反法定程序，撤销处罚决定。该判决作出后，被告鹿邑县公安局不服提起上诉，诉称虽然办案人员的警察证过期，但不影响其警察的身份，仍有法定职权，其与其他警察一起制作的笔录应当作为有效证据采信。(7)详见河南省鹿邑县人民法院行政判决书(2020)豫1628行初7号。二审法院认为，依据有关规定认为“警察证具有身份证明和执行公务的双重属性”，(8)详见河南省周口市中级人民法院行政判决书(2020)豫16行终97号。该执法人员的证件一旦超过了规定的有效期限，就自然失去了效力，而且涉案民警到目前为止也没有办理新的证件，其执法资格存疑。二审法院维持原判，只是对撤销被诉处罚决定的理由作出局部调整，(9)二审法院认为该案上诉人以扣押清单的形式扣押涉案物品，没有以制作证据保全决定书的形式，属于程序轻微违法的情形，不对被上诉人的实体权利和程序权利造成实质影响，不应作为撤销该行政处罚的理由；而执法人员在警察证过期的情况下进行询问属于明显程序违法的情形，一审以此认定被诉处罚行为程序违法并判决予以撤销并无不当。 详见河南省周口市中级人民法院行政判决书(2020)豫16行终97号。强调执法人员在警察证过期的情况下进行询问属于明显程序违法的情形，并以此为由撤销该处罚决定。

毋庸置疑，要回答司法实践中的这些合法性争议，就有必要从理论层面厘清警察证的功能定位，警察证与执法权之间的关系，警察证过期是否构成程序违法，是否影响行政行为的合法性等基本问题。

(一)警察证的法律属性：身份证明

从上述案例可以看出，社会民众对于警察证最大误解是将警察证的功能等同于行政执法证。从20世纪90年代迄今，行政执法证被广泛用于行政执法之中。(10)根据司法部的法律法规数据库的检索数据显示，按标题检索“执法证”得出数据，国务院部门规章13部，地方政府规章57部。详见：法律法规数据库[2020-12-16].http://search.chinalaw.gov.cn/search2.html.在一些案例中，原告就是依据这些规定认为，执法人员不出示证件的，有权拒绝执法。然而，警察证不等于行政执法证。依据《公安部关于公安机关是否申领地方政府统一制发的<行政执法证>问题的批复》(公复字〔1996〕12号)，公安机关不同于一般的行政执法机关，不必申领地方政府制发的《行政执法证》。对警察而言，警察证是“公安机关人民警察身份和依法执行职务的凭证和标志”。(11)参见《公安机关人民警察证使用管理规定》第6条的规定。回顾我国警察证的发展进程，在新中国成立以来的相当长一段时间，全国31个省级行政区分别自行制发适用于本地的警察证件，不同行政区警察证的式样、防伪技术、管理方式等各不相同。自2007年起，全国公安在职在编民警才统一配发使用公安部监制的人民警察证作为执法凭证。作为国家公权力的象征, 警察证承载着的法定职责和义务，这不仅是人民警察正常履职的重要保障,也是警察执法接受社会监督的一个重要手段[3]。警察证具有一般行政执法证所不具备的独特属性。

从外观上看，警察证上的信息除了工作单位以外，还有诸多属于民警个人的身份信息。一般的行政执法证件通常只有照片、工作单位和姓名，有效期限这些简单的基本信息。与此相对应的，依据《公安机关人民警察证使用管理规定》，(12)公安部早在首次配发全国统一的警察证之前就出台了《公安机关人民警察证使用管理规定》，该规定先后经过两次修订，迄今仍然有效。全国统一使用的警察证刻有警徽图案、“人民警察证”字样黑色皮卡和印有持证人信息的内卡两部分组成，内卡正反两面除了印有一般个人信息如照片、姓名、性别、出生日期、血型外，还印有一些警察特有的身份信息，如警号、职务、警衔、警察证有效期限，所在公安机关名称。(13)人民警察证内卡还印有“CHINA POLICE”和“中华人民共和国公安部监制”字样。警察证在全国范围内的规范化管理不仅为人民群众精准识别民警的执法身份提供便利，还为方便公安民警开展跨地区的警务活动。实际上，对于基层民警而言，警察证上标注的血型，还是意外受伤送医时急救用的重要信息，甚至警察证的照片可能会在因公殉职时被作为遗像[4]。

从功能上看，警察证与军人证有相似之处，是民警享受特殊优待的一种凭证。根据人民警察法第13条的规定,应使用“相应证件”的情形还包括因履行职责的需要优先乘坐公共交通工具或优先通行。同时，和平年代警察为保一方安宁作出了巨大贡献，民警通过出示警察证表明身份可以享受一些优待，比如2018年4月公安部宣传局官方微信发布的人民警察证全国免费景区名单，再比如2019年7月25日呼和浩特日报向全国公安民警发出的来自草原的邀请，只要携带人民警察证前往即可免费参观游览，在日常生活中一些热心商家以个人名义为警察提供优待的事例比比皆是。

实际上，持有警察证的民警中有很多人并不直接参与行政执法，如公安机关内设机构的工作人员，以及公安院校的老师等专业技术人员；通常新招录的民警在新警培训合格后就会配备警察证，但只有被安排到基层执法岗位的民警才真正从事执法活动。而行政执法证的发放范围则更具有针对性，强调必须是“在法定职权范围内从事行政执法活动的人员”。(14)这一表述出自《西藏自治区行政执法人员资格认证和行政执法证管理办法》第4条的规定，其他省市的地方政府规章也有类似规定。

通过上述警察证与行政执法证的比较可以看出，警察证与执法权之间没有必然的联系，警察证的功能相对更为多元。依据有关规定，警察证有身份证明和执法凭证的双重属性，但与此同时，警察证还承载了诸多民警的个人身份信息，是警察这一特定职业的标识。警察证更多是一种身份证明，是对既定事实的一种确认，而不是作为一种执法凭证的法定授权；公安民警在依法执行公务时持有和出示警察证是为了表明执法身份，但其不是依据警察证的有效期限来执法。

(二)警察证过期情形下合法性争议的定性：程序瑕疵

1.警察证与执法权的关系

在司法实践中,警察证过期的合法性争议的焦点是持有过期警察证的执法人员是否具有执法权。警察证设有有效期限，实施动态管理，这一做法实际上是对2007年以前各地实施的警察证终身制的一个调整，其目的在于防止他人冒用警察证。警察证内卡载明的信息一旦发生变动，需要及时换发新的证件，如警衔的晋升、职务的变动以及工作单位的调动等，换证更多是考虑到民警身份个人信息需要不断更新，而不是执法资格的重新授权。因为民警只有在离退休、调离、辞去公职时，警察证才需要上交；只有涉嫌违法违纪被立案调查、被停职或被禁闭等情形，警察证才会被暂时收回；也只有在这些情况下才涉及对警察执法权的限制。警察的执法权是由我国宪法和法律所赋予的，警察证过期并不意味着警察执法权过期或执法权应受到限制，而只是需要对业已存在的警察身份信息作进一步更新。

2.警察证过期是否影响行政主体资格的丧失

依据人民警察法的有关规定，出示警察证是公安行政执法过程中表明执法身份的一个重要手段，这是否意味着出示警察证就是每次执法的必经程序？警察的执法活动具有复杂性，警察肩负着治安行政执法和刑事司法的双重使命，这就要求民警在执法过程中既要服务群众，又要打击犯罪。在现场处置中的盘查、检查等这些行为有时是难以明确界分究竟是属于治安管理行为，还是开展犯罪侦查的司法行为。我国警察在行政执法过程中所发挥的实际功能，也远远超出了规范意义上的法定职能，其所承担的社会压力也是其他行政机关所无法比拟的，警察在非工作时间遇到职责范围内的紧急情况仍有义务履行职责。因此，虽然警察执法出示警察证是执法规范化的必然要求，但是民警执法不规范并不意味着就此丧失执法主体资格；对于不规范的执法行为应该受到的是公安机关内部的监督和审查，而不是因警察证过期就直接否定行政主体的执法资格。

3.警察证过期是否影响当事人的实体权利

在司法实践中，法院对于行政行为的程序瑕疵与明显程序违法的判定缺乏明确的区分标准，有将二者混淆处理的流弊。在引发热议的赵某诉鹿邑县公安局行政处罚案中，办案民警警察证过期这一细节被认定为严重程序违法，使得该民警所制作的笔录的有效性存疑，进而导致整个行政行为被法院判决撤销。我们不禁反思民警持过期的警察证执法究竟是否会构成程序违法？

程序瑕疵和程序违法，都是相对于程序合法而言，判断某一行政行为是否存在程序瑕疵和程序违法最基本的依据是法律法规的立法精神和相关规定。具体而言，程序瑕疵被认为是一种轻微违法，对当事人实体权益无影响的“无害错误”[5]；而严重违反法定程序则是指行政主体违反了行政规范所明确规定的主要程序或关键程序而作出的必然严重侵犯相对人权益的行政行为[6]。警察证过期的问题只要能通过一定的方式补正，比如上述一些案例中提及的及时提交更换的新证或提供有关证明，过期的警察证并不影响涉案民警的执法资质，也不必然因过期的证件而对行政相对人增加新的义务或侵害其合法权益。

另外，在警察行政执法过程中，执法人员的警察证过期应该视为一种程序瑕疵其原因还在于，依据《公安机关人民警察证使用管理规定》第8条规定的“人民警察证列入公安警用装备管理。”警察证纳入警用装备管理，意味着警察证不是执法资格的授权，而是执法时应该携带的警用装备；而警察证过期则实际上是关系到是否必须使用合乎标准的警用装备问题。正确使用警用装备可以提升警察的实战能力，是警察保护自身安全和威慑违法犯罪行为的需要；但特殊情况下使用过期警用装备，并不意味着民警滥用职权、超越职权，以及属明显不当等依据行政诉讼法必须撤销的情形，不会影响行政行为的合法性和有效性。

此外，持过期的警察证制作的笔录，也不属于司法解释中规定的可以认定为非法证据或不能作为定案依据的情形，(15)最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定(法释[2002]21号)第57、58条；最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉论法》的解释(法释(2018) 1号)第43条。因为持过期的警察证制作笔录显然不属于“严重违反法定程序”、利诱、欺诈、胁迫、违法采取强制性措施或暴力手段，以及偷拍、窃听等侵害他人合法权益取证的范围。持过期警察证执法的合法性和正当性还应结合行政主体的行政优先权来解读，行政主体作为公共利益的代表，在行使行政职权时为了维护公共秩序的需要和保证行政目标的实现而享有的先行处置权[7]。

综上，对于行政执法中警察证过期的问题，司法机关在适用法律进行裁判时应将其视为一种程序瑕疵，可以通过出示有权机关的书面说明，进一步佐证办案人员具有正式民警的身份；而不是将其等同于主体不适格而认定为程序违法。

四、应对警察证过期情形下合法性争议的可能路径

诚然，在行政执法过程中表明身份是正当程序的必然要求。警察证的配备是公安机关为了方便民众识别民警并配合执法和规范民警执法行为而设置的表明身份方式。然而，不同于其他行政机关，公安民警的执法资格是警察职业本身所赋予的，警察证期限的设置实际上更多是为了及时更新民警的个人身份信息，而非为了限制警察执法资格的期限。

关于如何在现有制度设计之下积极回应基层警务执法实践的需要，有以下几点值得重视：

第一，加强公安机关内部管理，完善表明身份的相关要求。虽然警察证配备不能直接等同于执法权的授予，但是在民警执法过程中出示证件是接受社会监督和增强执法公信力的重要手段。公安机关的督察和纪检部门在做好对基层执法的监督工作的同时，还应该制定更为切实可行的内部规范，明确告知民警在不同的场合如何表明身份。

第二，规范警察证换证工作，做好基层民警依法开展执法活动的后勤保障工作。公安机关对换证的解释说明在司法实践中证明警察的合法身份方面是有一定的时间限制的，在上述裁判文书中因警察证换证周期过长导致换证理由不成立的情形也并不是孤案。(16)如卫某不服柳林县公安局作出的《公安交通管理行政强制措施凭证》案，与上述赵某诉鹿邑县公安局案如出一辙，法院最后的认定是，被告提交作为证据的执法人员的工作证件已过有效期，距该行政行为作出时已经超期一年有余，故正在换证中的理由不能成立。详见山西省吕梁市离石区人民法院行政判决书(2019)晋1102行初46号。对此，警务保障部门应当加以改进。

第三，提升公安机关法制部门的应诉能力。警察证过期究竟是明显违反程序的行为被轻描淡写地说成是无伤大雅的瑕疵，还是在以程序瑕疵掩饰严重违法行为?公安机关法制部门在应诉时还应有理有据地进行答辩，否则警察证过期的这一客观事实，在不同案件中也会由于控辩双方辨法析理充分与否而产生不同的处理结果。(17)在上述列举的案例7中，警察证过期就被法院认定属于程序上的瑕疵，不影响当事人实体权利，并以此驳回原告诉求，甚至还有法院认定在原告要求民警出示警察证件时未出示，也属于执法不规范所造成的程序瑕疵，不影响该行政处罚的正当性，如案例3。

第四，提升基层民警法治思维和执法素养等。基于警察行政执法的特殊性，民警出示警察证表明身份这一看似简单的环节，其实是对复杂的执法环境的一种应对手段。基层民警应通过警务技能和战术的训练积极适应执法规范化的要求，在表明执法身份维护法律尊严的同时，兼顾好执法效率和自身安全。

最后，从根本上解决警察证过期的合法性争议，立法机关还应该从顶层设计层面进一步加强警察执法相关的法律法规之间的衔接和协调，加快推进人民警察法的修改，明确界定警察证在行政执法中的功能定位，以及在特定情形中身着警服等其他在表明身份的手段的合法性等问题。