浅析现代环境治理体系的完善路径
——以深圳市龙华区为例

＊黄 毅

（深圳市生态环境局龙华管理局 广东 518000）

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》（下称“《指导意见》”）后，各地迅速贯彻落实，我国环境治理体系整体逐步完善。但在基层实践中，监管责任链条压实仍存缺陷。本文以龙华区为例，分析《指导意见》在基层落地过程中存在的问题，并提出相关完善意见。以期加大改革马力，引领立法完善，共筑日臻完善的现代环境治理体系。

1.《指导意见》的三大指导方向

(1)坚持多方共治

自十八大提出“大力推进生态文明建设”以来，各级政府逐步审视生态环境工作的本质，并开始大力构建生态环境保护体制机制。随后开展的第一、二轮中央环保督察，对地方政府、企业、群众进行全面“洗礼”。目前，污染防治攻坚战由“坚决”转入“深入”，生态环境工作的重心逐步转向绿色生产方式和绿色生活方式推广，更需全社会的参与。《指导意见》提出“明晰政府、企业、公众等各类主体全责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局”，是中央层面第一次对政府监管、企业治污、公众参与进行全面梳理[1]，体现了国家生态环境工作的重要方向。

(2)完善责任体系

通过中央环保督察，地方政府党政部门坚定扛起生态环境保护责任政治自觉和行动自觉基本形成[2]。《指导意见》提出“到2025年，建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系”的目标，再次强调领导责任，并在监管体系中突出强调职责与队伍整合、两法衔接和监测能力建设等问题，表明职责清晰减少推诿，独立履职杜绝干扰、链条完整防止漏洞的健全责任体系是完善环境治理体系的重要目标。

(3)加强治理保障

为切实落实各地方各部门全社会各主体的责任，形成政府主导、市场积极、全民参与的现代化治理体系，《指导意见》九大部分共二十八条具体工作意见中，分散提出了各项保障措施，涉及到生态环境保护工作的全过程、各方面。如：为进一步强化地方政府主体责任，提出实行中央和省两级生态环境保护督察体制；为强化不同危害的违法案件得到相应程度的处罚，提出加强司法保障的意见；为提高执法能力，提出强化监测能力建设；为提高处罚的震慑力而强调失信联合惩治等。

2.《指导意见》在基层实践中的三个问题

(1)基层生态环境执法困境

虽然《指导意见》着力构建完整的监管体系，但是仍存在责任链条缺失问题，这些缺失一些是由于统筹不够，认识不足导致，一些则是因为法律法规空白或改革力度不足不够导致。

①大环境监管格局尚未形成

历经中央环保督察、污染防治攻坚战，各责任单位齐抓共管生态环境保护的基本共识已形成。但共识并不等于共管。实践中，仍有部分领导干部对自己所承担的环境保护职责认识不够。

②街道一级责任未得到落实

目前生态环境执法队伍垂管改革基本完成，按改革设想，街道一级应相应配备生态环境统筹部门和队伍，但总体落实情况并不理想。以深圳市为例，《中共深圳市委深圳市人民政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施方案》提出，“推动执法力量下沉社区，建立‘共管共治’工作机制”。《市委全面深化改革委员会2020年工作要点》也提到，“推动治理重心下移，把更多资源、服务、管理下沉到基层，行政执法力量向街道集中，社会服务资源向社区集中”。但实际上，因管理下沉的要求与“为基层减负”的界限模糊，在街道一级，生态环境工作多由水务、城建等科室“附带”承担，并未配置专业队伍。

③执法资源未得到优化

“优化营商环境”“一颗印章管审批，一支队伍管执法”“无事不扰”……各项惠企口号已经提出了很多，喊了多年。但对有些企业而言，并未真实享受到政策红利。

另外，2017年，深圳市印发了《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》，旨在重点整合“与群众生产生活密切相关，执法频率高，多头执法扰民突出，专业技术要求适宜，与城市管理密切相关”的执法事项，其中就包含了耗费大量生态环境执法力量，专业要求又不高的建筑施工噪声，烟尘和油烟污染等。但至今为止，此举措并未得到落实。

(2)企业监管链条现状

企业方面，也存在监管链条断裂的问题[3]。纵向上看，有权监管企业治污的主体，理应包括区县级生态环境部门、街道办、社区、园区（或房东）四级。但实践中，企业监管往往只是区县级生态环境执法人员与企业之间的“B2B”。因生态环境执法人员配备较少，对企业的监管仅为单一的行政执法，往往缺少日常管理。存在真空的三个中间环节，对企业的巡查覆盖面广、频次高，恰恰正是可以发挥各自优势，及时掌握企业动态的部门。

3.《指导意见》的完善对策

(1)完善环境监管责任体系

①强力构建大环境监管格局

生态环境秩序的维护涉及社会管理的方方面面，单靠生态环境局一个统筹部门无法有效的推行生态文明建设[4]。申论之，监管责任落实的核心在于“人”。各部门主要负责人，如果对生态环境工作的重要性认识不足，工作效果就会大打折扣。因此，强化生态文明思想的学习培训，加大生态环境工作在考核中的比重和结果运用，仍是当前需要继续夯实的基础工作。近期，各级政府陆续成立环境保护委员会，并制定了工作规则，明确地方党政领导需要对重大生态环境决策事项进行审议，这将是一个新的开端。

②落实街道-社区属地管理责任

区县一级生态环境部门执法资源紧缺，例如笔者所在的龙华区，辖区面积约178平方公里，工业企业约16115家，餐饮企业约9318家，建筑工地约227家，年均信访量约10000宗，上述污染源的监管以及信访案件的处置，均由生态环境局在六个街道各派驻的一个基层环保所（科）承担。目前各所（科）仅配置12～18名工作人员，平均在岗在编公务员2名，人均工作量长期处于饱和状态。要及时掌握企业的进出，运行异常，并加大宣传和日常管理等，必须要发挥基层部门的作用。例如让社区对辖区的工业企业清单进行动态管理，并与环保执法形成联动，把社区的触角优势与执法部门的专业优势结合起来。从2019年起，龙华区探索创建“环保守法社区”，并纳入区一级生态文明考核，正是对社区清单制管理的一种有益探索。

③优化执法资源配置

目前深圳市生态环境领域在编在岗执法力量普遍偏少，若将简易日常巡查事项镶嵌于现有社区巡查体系，可将专业执法人员从繁重的日常巡查事务中释放出来。龙华区曾尝试在生态环境和应急管理两个部门间，建立基于社区巡查为基础的联合执法体制，尝试把易于识别和整改的事项纳入社区现有队伍开展巡查。但由于责任下沉与“减轻基层负担”的理念的表层冲突，最后该方案并未推行。笔者认为，改革的步子应该迈得更大，为基层减负不是纯粹的不下沉权责，而在于是否给予足够的保障，只压责任不做好保障是“加负”，但做好充足保障的下沉，就是优化资源配置。建议在做好保障的前提下，严格按照中央推行的综合执法改革，将一些专业要求不高，工作量大的监管事项移交给城管部门、街道、社区。

(2)完善环境治理企业责任体系

“谁污染，谁治理”虽然符合现行法律，但是从良法善治，以及“执法是为了规范排污”的立法本意，该原则有待补充。在法律层面，增加园区和业主的告知义务、安全监管义务、作为收益者的基本注意义务等符合法治精神，笔者建议在“谁污染，谁治理”的前提下，补充“谁收益，谁治理”，让责任链条完整有序，倒逼各责任主体履职尽责，既可减少企业因违法导致的损失，也可让执法力量也投入到更需要的领域，行政资源与社会资源的双耗损将大幅减少。