黄河流域甘肃段生态环境损害赔偿的法律困境与完善路径

王丽娟 李 毅

（兰州工商学院,甘肃 兰州 730101）

近年来，对于保护生态环境的呼吁和行动从未停止，人们已然意识到保护环境的重要性。黄河流域作为国家生态环境保护的重点区域，在生态环境损害赔偿的司法实践中遇到了一些瓶颈，亟须研究并提出解决对策。

1 黄河流域甘肃段生态环境损害赔偿现状分析

黄河流域流经多个省份，甘肃省是中国唯一具有三大自然区的省份，位于西北干旱半干旱区、青藏高寒区和东部季风区的交汇地带，在中国“两屏三带”①生态安全战略格局中居于重要的生态地位。一直以来黄河流域甘肃段生态环境比较脆弱，水土保持和山洪沟道治理更是难点问题。对生态环境所造成的损害，近年来才被人们重视，以前生态环境的污染者只需要承担人身及财产损害赔偿责任。《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》）试行后，包括《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）增加生态环境修复责任等，使生态环境损害赔偿制度较之前有了更明确的规定，污染者不仅需要承担造成的人身、财产损失，还需要对生态环境的损害承担修复责任和修复费用，很大程度上缓解了污染后果由群众和政府买单的局面[1]。《改革方案》提出生态环境损害赔偿案件由政府部门首先启动磋商程序，磋商失败后可以提起生态环境损害赔偿诉讼，因此全国各地都有一部分案件是以磋商方式结案。据查，中国裁判文书网上2015—2020年甘肃省审理的生态环境损害赔偿的案件有17件，2018—2020年审理的生态环境损害赔偿的案件仅有2件，2018年和2020年各审理1件，其中，2020年审理的案件最终判决被告人异地补种苗木，恢复植被，不能补种就承担补种苗木费用，并承担生态恢复评估设计费。从案件数量上也体现出近年来生态环境保护管理工作开展的积极性，从源头上遏制了此类案件的发生。

2 黄河流域甘肃段生态环境损害赔偿的法律困境

2.1 生态环境损害赔偿的概念及程序救济困境

2018年《甘肃省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》（以下简称《制度改革实施方案》）颁布实施，其中对生态环境损害进行了界定，提及涉及人身伤害、个人和集体财产损失要求赔偿的，不适用本方案，而适用侵权责任法等法律规定②。此概念区分了生态环境损害和环境污染损害，但是与《民法典》第七编侵权责任编中第七章环境污染和生态破坏侵权责任的规定是矛盾的。《民法典》的规定既包括环境污染损害责任，也包括生态破坏侵权责任，环境污染损害责任适用普通民事诉讼程序，生态破坏侵权责任则适用环境民事公益诉讼程序。但是按照《制度改革实施方案》的规定，生态环境损害赔偿适用方案中提及的行政管理程序解决，主要适用磋商程序，而环境污染诉讼适用《民法典》等法律的规定。在环境污染致人身和财产损害的法律适用上没有歧义，但是在生态环境损害赔偿的处理上确有分歧，亟须理清概念。

2.2 生态环境损害评估机制不健全

对于生态环境损害赔偿，评估程序是必要的一环，即便是磋商程序也少不了评估。虽然《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》中对生态环境损害赔偿的方式和内容进行了量化，一定程度上能解决部分评估难题，但是实践中生态环境损害的类型较多，面对不同的生态环境，应当确定不同的鉴定程序，包括鉴定评估的时间、修复费用的评估等[2]。而甘肃省内缺乏专业可靠的环境评估机构，个别机构目前由于资金、技术等的限制，评估所用设备受限，评估结果的说服力不够强。评估机制除了技术受限外，评估人员的专业性及评估人员的资质需要得到保障。此外，没有针对生态环境损害评估制定相应的法律。因此，需要对生态环境损害评估的标准、对象和范围、条件和程序进行细化，作出具体的可为评估机构和其他机构、人员参照的规定。

2.3 生态环境损害赔偿范围不确定

普通的环境污染损害的赔偿范围包括人身的和财产的，例外情形下可能基于人身损害产生精神损害，基本的赔偿项目是确定的，只不过针对不同情形的环境污染，赔偿的项目和费用有所不同。对于生态环境损害赔偿的范围，《制度改革实施方案》中提及的生态环境损害是指生态环境要素的不利改变以及生态环境功能的退化，不可能将其归属于人身损害，则暂且归属到财产损害，但是一般的财产损害可以划分为物的损害、知识产权以及股权的损害，生态环境的财产损害是归属于物的损害还是单独一种财产损害情形，需要明晰。这个问题和生态环境损害赔偿评估机制存在关联性，也与生态环境损害赔偿的责任方式相关联，赔偿范围的不确定导致责任方式难以抉择。

2.4 生态环境损害赔偿责任的承担方式单一

目前，《民法典》中规定的民事责任方式总共十一种，在环境污染和生态损害赔偿这部分主要适用的责任方式有赔偿损失、停止侵害、消除妨碍、恢复原状。但是在环境污染和生态环境损害赔偿部分又规定了惩罚性赔偿和修复责任。这两种都是新增的责任方式，专门针对环境污染和生态环境损害赔偿。相比其他民事侵权类型，生态环境损害赔偿的责任方式看似较多，实际上形式单一化。整体上来讲，惩罚性赔偿可以归入赔偿损失责任形式下，修复责任与恢复原状有相似之处，但是也有区别，恢复原状在现实程度上不能操作就不能用此责任方式，但是修复责任不管是行为人自己修复，还是权利人修复，都要尽力去修复，不能修复的涉及修复费用的承担。这个责任方式的确立对于生态环境损害赔偿是一个福音，但是以上责任归根结底都是金钱赔偿。

3 黄河流域甘肃段生态环境损害赔偿的完善路径

3.1 明晰生态环境损害赔偿的概念及救济程序

从《民法典》侵权责任编的角度，首先区分环境污染损害和生态环境损害，环境污染损害的受害者特定，并且仅对环境造成损害，并未涉及生态系统的毁坏，应当属于单纯的环境污染损害情形，由被侵权人提起普通民事诉讼程序处理，反之属于生态环境损害赔偿。生态环境损害赔偿，应区分行政磋商程序、环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼[3]。法律层面应当规定磋商程序是否为前置程序，从节省成本及资源的角度，磋商程序作为前置程序无疑是最佳的选择。如果对磋商结果不满，提起环境公益诉讼，如果起诉主体是行政机关，适用环境行政公益诉讼，如果主体是民间环境保护组织，适用环境民事公益诉讼。有学者建议将后二者合二为一，保留一种公益诉讼，笔者不赞同。对于环境公益诉讼，作为环境管理行政机关，属于其职责范围，提起环境行政公益诉讼，是履行职责所在；环境保护组织代表着大多数民众，从为履行宪法赋予每个人保护环境的义务出发，提起环境民事公益诉讼也是有理有据的。两种救济渠道并不冲突。理清救济程序后，在前置的行政磋商程序、环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼所涉及的法律中，都应将具体流程和赔偿内容等进行细化。

3.2 健全生态环境损害评估机制

不论是行政磋商程序，还是环境行政公益诉讼、环境民事公益诉讼，最终均需要通过损害赔偿的手段达到惩罚目的、预防生态环境损害以及修复生态环境的目的。除了宏观上能够评估出的损失外，对于微观以及潜在的损失，需要一套合理的评估程序。应该制定一套包含生态环境损害评估范围、评估项目等内容的评估方案，使有据可查。此外，黄河流域甘肃段应当多设置一些权威性、条件设备优良的专门的生态环境损害评估机构，科研机构应当加强对生态环境损害评估精确性的研究，提升设备和规范技术。为了保证结果的公正性，可以组建甘肃省生态环境损害评估专家库，可以选择与黄河流域其他段的省份共同构建生态环境损害评估专家库，增加专家库的成员人数。遇到生态环境损害评估案件，随机从专家库抽取人员，结合其自身的专业知识，通过遥感、网络监控等手段，从而提高评估的水平和效率。

3.3 细化生态环境损害的赔偿范围

《制度改革实施方案》对赔偿范围进行了大致的规定，但有些内容还需要细化。例如生态环境损害赔偿的范围除了直接的财产损失外，对于间接损失，尤其是无形的财产损失，应当归属于纯粹经济损失。生态环境损害的结果无法预知，单纯的直接损失的赔偿在赔偿结果中所占比重不高，“纯粹经济损失”一词用以表述对生态环境造成的无形的损害较为准确。所以，生态环境损害赔偿中的财产损失范围应当包括纯粹经济损失。尤其对于高风险行业如石油、化工等领域，一旦发生环境污染，会造成较严重的损害结果，应当将纯粹经济损失纳入赔偿范围[4]。在《民法典》侵权责任编生态环境污染部分应当规定纯粹经济损失的赔偿，对于目前已有的环境修复和评估的费用赔偿都可以以纯粹经济损失为依据。

3.4 生态环境损害赔偿责任方式多元化

目前生态环境损害赔偿的责任方式主要还是金钱赔偿，虽然有规定修复责任，但是多数生态环境损害造成的损害结果不严重，例如2020年甘肃省审结的某某盗伐林木案，可以通过金钱赔偿和补种树苗的方式承担赔偿责任。而造成损害后果严重的生态环境案件，仅仅通过修复责任或者修复费用的承担，不足以弥补对生态的损害，且有些作为污染者的企业在确定承担责任的时候，经营状况堪忧，未必能承担修复费用。生态环境损害赔偿责任的承担，最终目的不是为了赔偿而赔偿，主要是为了恢复生态原状，对已破坏的生态环境进行改善，因此应该增加生态环境损害赔偿的责任方式。例如可以让行为人去守护山林，可以为这些人或者企业划片，督促其种植林木并及时浇灌山林中的树木直至树木成林，青山回归；也可以像违反交规被扣满12分之后的驾驶员在道路上作为志愿者去指挥交通一样，让污染环境以及破坏生态环境的行为人去清扫城市街道、倾倒垃圾等。这相比承担赔偿责任更能起到预防和惩罚的效果，反而会比单纯地使用惩罚性赔偿责任的法律效果更好。

3.5 落实企业生态环境强制责任保险和生态环境救助基金制度

黄河流域甘肃段的环境高风险企业，主要涉及石油化工、重金属、建筑等行业，环境污染责任保险并没有全覆盖，个别企业还抱有侥幸心理。实践证明，生态环境的损害结果较严重，需要未雨绸缪，保险责任的分担机制对于这种大规模侵权行为具有非常重要的意义。环保机构应当与保险公司以及环境高风险企业共同就生态环境强制责任保险的投保进行明确规定，使得企业及时投保[5]。另外，应当建立生态环境救助基金制度，救助基金包括对应当投保环境强制责任险而未投保的企业的罚款、其他企业履行社会责任的捐赠，以及生态环境损害责任承担者的修复和评估费用等。修复和评估费用在判决生效后，当事人履行时可以暂时放入救助基金由专门机构管理，用于修复生态环境。生态环境强制责任保险和生态环境救助基金制度的设立，使得企业在设立初就意识到投保环境险的重要性，最终起到分散风险的作用。

4 结语

生态环境的损害在全国各地有相似性，也有区别，对于黄河流域甘肃段的生态环境损害受到甘肃特殊的地理位置及传统环境保护意识的影响，需要多方面全方位地分析存在的问题及研究解决对策，对于环境的修复和还原需要从长计议。虽然人们的生活被大数据、人工智能带到一个全新的环境，但是大自然的天然环境是一切科技、经济等发展的基础，守护好生态环境，是人们赖以生存的根本。

注释：

①“两屏三带”生态安全战略格局是以青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障和“东北森林带”“南方丘陵山地带”“北方防沙带”形成的一个绿色发展生态轮廓。

②2018年8月20日中共甘肃省委办公厅、甘肃省人民政府办公厅发布了《甘肃省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》。