“三权分置”下宅基地信托流转的法律探析

任怡多

（吉林大学 法学院，吉林 长春130012）

随着我国城镇化进程的不断加快，广大农民纷纷进城务工就业，离开世代居住的老宅。根据《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2018～2019）》显示，2018年我国农村宅基地闲置率为10.7%，样本村庄宅基地闲置率最高达71.5%。①参见魏后凯、黄秉信：《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2018-2019）》，北京：社会科学文献出版社，2019年，第232-235页。另据测算，全国约有360万亩农村宅基地空置，近2500万套农村房屋闲置。②参见肖明：《农村近2500万套住房空置，东部空置率最高》，搜狐网：https：//www.sohu.com/a/310914254_313745。这意味着农民在分享城镇化改革成果的同时，也遭遇了宅基地被大量闲置以及低效利用的严峻问题。③根据《农村绿皮书：中国农村经济形势分析与预测（2018-2019）》的调研显示，农村宅基地闲置最主要的两个原因是家庭成员长期外出务工和城镇有其他住房。另据调查，鉴于农民对土地依恋的传统观念和社会保障制度不健全等原因，目前农民自愿退出宅基地的意愿普遍较弱。据此，这不仅为宅基地“三权分置”改革奠定了现实基础，还为推动宅基地流转提供了良好契机。综上，本文探究的宅基地信托流转模式，主要适用于能够进行流转的闲置宅基地，并非基于一户多宅、农民自愿退出等原因而形成的闲置宅基地。推进新型城镇化建设亟须开发更多广袤的土地，而农村宅基地却存在大面积的闲置浪费，若能将其加以有效利用，便可化解当前面临的困境。为此，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称为“2018年中央一号文件”）提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置，放活宅基地和农民房屋使用权，从而推动宅基地高效流转，盘活农村土地资源。……