城市总设计师与城市总设计师制度

邓东

中国城市规划设计研究院

采访

吴春花

WU Chunhua

《建筑技艺》杂志社（AT）

设立城市总设计师制度，对于当下中国转型时期的城市高质量发展和高品质人居环境的营造至关重要，也是当务之急。而一张图（管制技术）、一个团队（关键先生）和一套机制（总师制度）构成了城市总设计师制的三大要素，也是城市设计有效管制和成功运行的三种途径，“3 in1”缺一不可。其中，促成技术决策与行政决策的高度合一，是关键先生（领衔总设计师和团队）首要的角色定位。我国对城市总设计师制度的探索大体聚焦于城市和社区两个层面，如城市层面的城市及重点片区、复杂项目的总规划师、总设计师、总建筑师制度等；社区层面的责任规划师、社区规划师和乡村（驻镇/村）规划师等，都属于广义上的“城市总设计师与城市总设计师制度”范畴。对各地正在广泛探索的创新实践，我们应该怀着更加开放、包容的态度。尤其在城市治理基本单元的社区与乡村层面的探索实践，更值得我们关心和共同努力。”在我们与邓东的此次采访交谈中，这些主要观点一直贯彻始终。

AT：目前“城市总设计师制”受到很多关注，请谈谈您如何看待“总师制度”的提出？

邓东：城市总设计师制的应运而生，可以说是当下中国城市进入转型时期高质量和高品质发展要求的必然。

首先，城市总设计师制的出现，我认为主要源于我国城市新发展阶段的三个转变。第一，空间模式的对象变了。就城市现发展阶段而言，中国城市已由增量进入存量时代，原来增量时期的大规模新城、新区、大马路大建筑和城市房地产化“野蛮”扩张的大建设时代基本终结。我们更多面对的是超级复杂的城市、社会关系所构成的既有建成地区的建设，存量时代的建设管理给传统城市规划和建筑设计方法技术带来了挑战，如老旧小区改造和老旧城区更新等。第二，空间定位的要求更高了。为实现高质量发展的国家既定战略目标，我们的城市亟需整体提升全球竞争力和综合吸引力。城市战略所制订的更高发展定位和更高质量要求，促使新经济、新功能、新科技的城市空间载体对新形态和新类型的需求大量出现，如雄安新区、北京副中心和深圳超级总部等。同时，在追求更高品质的人居环境以吸引人才（特别是年轻人）、激发城市活力和创造力的规划引领下，对城市社区环境提升、公共空间复兴和“三公”设施（公共基础设施、公共服务设施和公共环境设施）的更新改造提出了更高标准的要求，如北京百街百巷、上海黄浦滨江、杭州未来社区和苏州古城更新等。这些重大复杂项目或超级建筑工程，往往具有技术综合性、复杂性、长期性和不确定性的挑战，既需要高质量的设计，更需要保障设计方案高品质落地实施的全过程性、动态性的设计管控机制和集成性技术手段。第三，空间使用的主体变了。在以人民为中心的理念下，规划设计更关注人们可感受的“眼前、手边和脚下”的环境品质。城市治理和建设重点开始回归到解决过去我们长期忽略的社区/街区空间等城市基本生活单元的品质环境，以及住房、医教文卫、公园等最基本的、最民生的且亟待解决的“城市病”问题。而这类问题往往量大、面广且工作繁琐细碎，规划师和设计师面对的主体从过去的市长、老板转变为基层街道和一个个老百姓，不再是设计技术图本一批了事、一交了事，而是要进行大量繁重而艰巨的群众工作，并呈长期性和常态性特征。这时，设计师身兼技术专业者、社会工作者和技术管理者的三重角色。

1 《苏州总体城市设计》美丽幸福新天堂的城市愿景“一张图”

这一系列变化尤其集中于城市既有建成地区、重点发展新区及超级工程中，项目呈现出多专业、多部门和多元主体的高度集成特性，空间管控面临更加复杂、综合和更高的新技术集成性挑战，且建设实施的周期拉长，并具有很强的政策性、制度性和不确定性。总之，存量更新时代的到来将引发一系列变革，尤其是对传统规、建、管体制与规划、设计方法技术的挑战首当其冲。

其次，城市总设计师制度的设立，是应对重构新型城市建设治理体系的必然。城市总设计师制度主要是针对性解决当下我们城市建设治理体系中三个主要问题。第一，解决规划落地的实施性问题。在现行规划建设施工的管理体系中，长期存在着规划与设计、设计与设计、规划设计与管理、规划与建设实施等严重脱离的问题。宏大叙事的规划图画和唯我独尊的建筑景观随处可见，我们的城市整体性与规划设计实施性、落地性、实效性大打折扣。第二，塑造更高品质的整体性城市空间的问题。品质不是规划出来的（规划师），是设计出来的（设计师），更是体验出来的（使用者）。当城市的整体性或者说风貌问题突出，更遑论营造高品质的城市空间环境。而营造整体性的城市空间环境，首先要求从业者转变观念，设计面向真实的使用者——大众。再者，规划师、建筑师、景观师和市政工程师等各个专业间的通力合作和相互成就。最后，要营造高品质城市空间的整体性“美景”，城市设计工作尤其是总体城市设计就变得至关重要，而城市总设计师制度即是保障各专业、各部门、各个主体高效沟通协调的统筹平台。第三，完善城市建设治理体系的问题。我们已认识到城市设计是规划落地、技术统筹和实施管理最有效的手段和途径，但是它在原有城市建设治理体系中是缺失的。如前面已经讲到的，存量更新时代的城市建设将引发传统规、建、管体制与规划、设计方法、技术体系等一系列变革。因此要打通规划与设计、建筑与城市以及景观、市政和运营等各个专业间的最后一公里，让纸上的“美图”变为生活的“美景”，既需要城市设计的总体统筹，更需要城市设计管制的制度性保障。城市总设计师制度的实施，将对探索存量时代城市治理现代化、摸索创建新型城市建设治理体系具有长远意义。

AT：那么，如何解读“城市总设计师制”这一概念？

邓东：我认为，“一张图（管制技术）、一个团队（关键先生）和一套机制（总师制度）”构成了城市总设计师制的三大要素，也是城市设计有效管制和成功运行的三种途径，“3 in1”缺一不可。其中，促成技术决策与行政决策的高度合一，是关键先生（领衔总设计师或总师团队）的首要角色定位。

就“城市总设计师制”的概念，可以从这三个要素来解读。第一个要素是“一张图”（管制技术）——关于“城市总设计”的设计总图、导则及相关技术图本等技术层面，通常以总图+导则的形式作为基础性成果。一张优秀的总体城市设计总图和其系列导则研究等，既是基础性的技术图本和凝聚各方共识的愿景，也是建设实施中进行动态设计管控（如设计条件发放、方案评审和审批等）的根本依据以及协调统筹建设的基本准则。古今中外很多杰出的城市设计案例实践往往源于“一个好的设计”并逐步完善所形成的“一张图”，正所谓“一张蓝图绘到底”。例如，丹尼尔·伯纳姆于1909年制订的《芝加哥规划》奠定了一个伟大的城市愿景，而这“一张图”历经百年的坚持和完善，直至进入2000年千禧公园基金会主席布莱恩邀请SOM制订完成了千禧公园规划总图并付诸实施，才终于实现了伯纳姆芝加哥规划中“大公园”的百年梦想。美国首都华盛顿特区的《朗方规划》源于1791年，但直至1901年最终由詹姆斯·麦克米兰《麦克米兰规划》恢复完善并实现了朗方的伟大构想。在中国，上海陆家嘴金融中心区的发展得益于早期以黄富厢等先生为首的团队编制完成的《浦东新区总体规划》《上海陆家嘴中心区规划设计方案》，可以说是执行得很好的规划之一。就我本人主持的设计中，《重庆江北城CBD城市设计》和《青海玉树地震灾后重建规划设计》两个实践案例同样诠释了城市设计如何“从一张图到一座城市”全过程的生长历程。

3 《重庆江北城CBD 城市设计》实施效果

4 结古镇灾后重建总体规划（2010—2025）

5 《青海玉树地震灾后重建规划设计》“一张图”

6 《青海玉树地震灾后重建规划设计》实施效果

7 玉树灾后重建“一个漏斗”的总规划师制度

8 玉树灾后重建系列设计导则

城市总设计和城市设计总图的纲领性与领先性体现出对城市愿景的良好控制，它不是一个个单体建筑或巨型工程的简单拼合，而是具有整体性与系统性的多专业、多方面的有机统筹和有效控制的结果。需要强调的是，这是一张承载美好愿景的共识蓝图，绝不是一张简单的静态总图，它统筹复合了城市宏观战略到微观要求，以及多层次、多维度空间体系和利益主体，并呈现于城市的结构、骨架、功能、尺度、风貌等一系列设计管控要求的动态图景中。

第二个要素是“一个团队”（关键先生）——关于“城市总设计师”技术领衔人的层面。要说明的是，城市总设计师并不是一个新概念，也不是现在才有的。我认为，城市总设计师应是“那些具有极高的城市素养和专业技术能力、有突出的学术影响力和技术统筹能力、并有强烈的责任感、公德心且能够影响决策的人”，可以称之为“关键先生”。这个“人”可以是个人（领衔规划师或设计师），但更多是一个团队（总师团队），是面向城市而非某个建筑，是开放的而非个人偏好的，是系统思维下的整体统筹而非单向主导自身的专业领域。因此，城市总设计师是以社会公共利益与城市整体发展为出发点进行谋划的设计者，这里也包括管理参与者。正如前面讲到的案例中，城市总设计师制里要有一个重要的人——关键先生，他既是团队中最重要的领导者、设计者与统筹人，更是促成技术决策与行政决策高度合一，统合关照从宏观到微观、从技术到行政体系各个层面的问题，并能够最终影响决策的人。由此看来，能够充当“关键先生”角色、担起城市总设计师之职的人并不会太多。

从历史上丹尼尔·伯纳姆的芝加哥规划、奥斯曼的巴黎改建、詹姆斯·麦克米兰恢复“朗方规划”中，可以看到城市历经百年的建设一直延续了最初的总体规划以及其中“关键先生”的作用而形成了今天的优美景象。一方面在于这“一张图”美好愿景下的长期共识，另一方面在于这个具有极高城市素养与统筹能力、影响决策能力的总设计师团队或其中的“关键先生”，比如詹姆斯·麦克米兰是当时美国共和党参议员、哥伦比亚特区参议院公园改善委员会主席，呼吁整顿首都华盛顿的建设，保证了“朗方规划”的延续。而在我亲身经历的玉树灾后重建“一个漏斗”总师制度形成和运行中，时任青海省副省长和玉树州委书记旦科便是名副其实的“关键先生”。因此，我认为“关键先生”除了总设计师、各专业领衔设计师外，还应包括城市的使用者（公众）、行政决策者、开发者、施工方、专家运营团队等。

第三个要素就是“一套机制”（总师制度）——关于“城市总设计师制”的制度设计层面。城市总设计师应具有权威的技术决策权力，但是技术决策与行政决策的高度合一则更加重要。它应是“城市总设计师制”机制设计的首要关注点，更是未来总设计师制度能否有效运行和最终成功的关键，同时也是“关键先生”首要的角色定位。有了“一张图”的技术保障，一个专业素养良好与统筹能力、影响力很强的团队+“关键先生”，加上一套常态化、有序化的保障机制与前两者相匹配，将会更加确保规划、城市设计到建筑、景观、市政、公共利益等的总体实现。就我国具体国情而言，不同的城市发展目标、发展阶段和条件基础各不相同，治理水平参差不齐也相对比较复杂，“一张图”经过历任领导可能会有千差万别，城市总设计师制的制度性保障就显得尤为重要。对于城市总设计师来说，要赋予与责任同等的权利，实现行政决策与技术决策的一体化约束，有了顶层的制度才能保障城市规划建设的长效执行。

拿2010—2013年青海玉树地震灾后重建“一个漏斗”的总规划师制度设立为例，它确保了异常艰巨的重建工程圆满成功。由党中央直接领导下的玉树重建历经四年，建设工作始终面临高原高寒的施工条件和藏区复杂的州情舆情多重考验，我作为现场规划设计总负责人和中规院规划技术组组长亲历全程。建设项目的规划设计和重点项目工程的方案审查工作量大面广，四年期间我们共审查结古镇规划设计类项目170多个，包含子项目500多个。同时，我们还要协调北京和中建、中水、中铁、中铁二局、中铁建5大央企为主体的众多援建方诉求，期间巨量的规划、建筑、生态、景观、大小市政、交通等多专业的技术统筹和咨询协调成为常态。重建期间，参与设计工作的机构达120多个、设计人员1 000多人。为使项目顺利落地，我们进行了大量而复杂的藏族群众“五个手印”的基层沟通工作，群众所确认的施工建设手印就达20余万个。虽然任务异常艰巨繁重，但“一个漏斗”的总规划师制度发挥着重要作用，最终保障了重建工作得以有序高效地顺利推进，使规划目标和建设项目在有限时间内高质量、高品质地完成。重建后的玉树如凤凰涅槃，现已成为青藏高原远近闻名的富有浓郁康巴民族特色的现代化“明星城市”。玉树“一个漏斗”的总规划师制度实践具有自身的鲜明特点，因为它明确赋予了总规划师及技术团队以“总策划、总领衔、总协调、总监督”的四项主要任务及其相匹配的权责，主要承担总体设计和项目策划、设计条件发放、设计方案审查、技术统筹协调和项目建设实时督查等工作内容。总规划师更具有“一票否决权”、工程项目资金拨放的签字权及“五个手印”群众工作流程的认可签字权等，并以总规划师为“关键先生”建立了设计决策和行政决策高度统一的沟通机制。

9 《三亚城市双修》设计总图

10 《苏州总体城市设计》城市使用者：百姓愿景

AT：当城市发展已经从增量扩张进入存量更新阶段，怎样看待目前不同城市所进行总设计师制的阶段及特点？

邓东：我国对城市总设计师制度的探索大体聚焦于城市和社区两个层面。不论城市层面、重点片区或复杂项目的总规划师、总设计师、总建筑师制度，还是社区层面的责任规划师、社区规划师和乡村（驻镇/村）规划师，都属于广义上的“城市总设计师与城市总设计师制度”范畴。对各地正在广泛探索的创新实践，我们应该怀着更加开放、包容的态度。尤其在城市治理基本单元的社区与乡村层面上的探索实践，更值得我们关心和共同努力。

从目前全国实践来看，广州和深圳在城市层面重点地区的总师制度探索较早，如广州琶洲西区的片区/地区总设计师实践，深圳湾超级总部基地试行总设计师负责制，以及深圳国际会展中心实行的总规划师和总建筑师的双轨制。上海和北京在社区/街区层面的总师制度探索较早。上海徐汇区率先印发了《徐汇区社区规划师制度实施办法》（2019年）及开展社区规划师工作，目前各个区都聘请了自己的社区规划师，取得了一系列成效。北京是在新总规的基础上，出台了相关加强街道工作的意见/条例，之后发布了《北京市责任规划师制度实施办法（试行）》（2019年），意在更好地统筹街区更新治理工作，从而保证总规的理念能够在基层顺利贯彻。海淀区“海师”和西城区的“西师联盟”等责任规划师团队进街道、下社区，持续开展了社区营造与街道更新工作。成都、杭州、苏州等不同城市也相继开展了以驻镇乡村规划师为主的乡村振兴工作。成都自2010年就开始派驻乡村规划师到村镇；杭州于2018年开始实施驻镇乡村规划师和乡村规划员制度；苏州的驻镇乡村规划师探索也比较早，譬如树山村的乡村实践已有十年，摸索形成了一套颇具特色的模式和经验。

AT：随着未来城市精细化治理体系的逐步完善与实施，哪些问题是至关重要的，城市总设计师制或者说城市总设计师的实践重心更应该放在哪一层面？

邓东：党的十八大将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，促进城市更新、提升城市品质、提高民生福祉、改善城市管理等成为各级政府最为关注的重大任务。城市层面的功能更新与社区/街区、乡村层面的民生福祉，从高大上到细小微都关系着城市发展的两大层面，我认为两者同等重要。更进一步说，在改革开放的建设浪潮中，街道、社区作为城市治理的基本单元是城镇生活的基本场所，与城市治理密切关联。我们看到更多的是城市空间结构或功能的大更新，而街道、社区的更新却一直被忽视。更新是城市发展的基本过程，其中街区更新是经济、社会发展变化的必然需求，直接影响到广大居民的生产生活。街区更新需要“以人为中心”，围绕人的真正需求来找问题、补短板，进行精细化的提升，激发基层社区、街道的内生动力，这最后一公里是最难的。因此，实现城市的精细化治理，我们要通过政策的顶层设计给予更多的制度保障，鼓励更多专业设计师带着满腔热情加入到社区规划师、乡村规划师的队伍中来，共同助力精细化、可持续的城市治理。