市域社会治理现代化背景下基层社区法治建设的路径选择

谢玉斐

[摘  要]市域社会治理现代化的基础在于基层社会的依法治理，不同治理主体所拥有的法律资源是有限的，并且各主体是互相依赖的。推进基层社区法治建设，须融合社会多元主体，才能取得协同倍增的治理效果。就基层社区法治建设的路径而言，要健全党组织统筹协调的推进机制，创建基层政府联动融合的工作格局，提升社区公共事务民主协商和依法治理能力，构建多元主体协同参与社区法治建设的网络体系以及促进群众主动融入社区法治建设。

[关键词]市域社会治理现代化;基层社区;法治建设

[中图分类号]C93  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2021）02-0066-05

隨着城市化的深入推进，基层社区作为城市社会的基本构成单元，其传统治理模式正遇到严峻的挑战。在推进新时代全面依法治国和平安中国建设的背景下，探索新型基层社区治理模式，加强基层社区的法治建设已成为当前各级党委和政府亟须面对的重要议题。党的十九届四中全会作出“加快推进市域社会治理现代化”的重要战略部署[1]，中央政法委也对全国市域社会治理现代化试点工作提出具体要求。市域社会治理是国家治理在市域范围的具体实施，其中重要一环就是优化市域社会治理的法治体系，尤其是加强基层市域社会的法治建设。作为基层市域社会的组成单元之一，城市基层社区在推进现代社会治理过程中强化法治思维尤为重要，积极探索基层社区法治建设新路径是推进全面依法治国、发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中积极作用的基础性工作，更是实现法治国家和法治社会建设目标、有效回应社区群众日益增长的法治需求的必由之路。

一、市域社会治理现代化背景下基层社区法治建设的必要性

市域社会治理现代化背景下，推进基层社区法治建设是立足基层市域社会，通过法治手段合力化解矛盾风险、提升城市治理水平的重要举措，对于完善共建共治共享的社会治理体系具有重要意义。基层社区的法治建设需要多元主体运用法律资源进行协同共治，本质上是一种合作治理的过程。合作治理是基于治理主体的不同对社会治理模式的一种划分，多元主体通过资源共享、责任分担、权力分配、利益获取等进行合作共治，获得协同倍增的治理效果。[2]

（一）融合多方资源，提升基层社区治理水平的内在需要

基层社区法治建设，必须充分考虑资源分配的问题。不同治理主体所拥有的法律资源是有限的，并且各主体是互相依赖的，实现资源的互通、融合是推进基层社区法治建设的前提和基础。因此，基层社区的法治建设，不仅需要基层司法所、人民法庭、公安派出所等政法机关提供法律支持，更需要仲裁机构、公证机构、法律援助机构、律师事务所、人民调解组织等其他社会性组织给予法律帮扶。只有基于合作的理念，引导多元主体积极参与社区法治建设，整合各方主体的法律资源，实现资源融合互补，才能有效发挥资源聚集的优势，在推进社区法治建设的同时，共同提升社区合作治理水平和能力，打造共建共治共享的社区治理共同体。

（二）高效化解基层矛盾，稳定基层社区秩序的必然路径

推进基层社区的法治建设，就是要着力把矛盾风险控制在社区、化解在社区，提升风险洞察、防控化解的能力。当前，城市化进程不断加快，基层社区越来越成为各种利益的交汇点和各种矛盾的聚集点，高效化解基层社区矛盾风险、打造平安社区必然依赖法律手段的灵活运用，依赖坚持和发展新时代“枫桥经验”。当前，基层社区矛盾纠纷的复杂性和特殊性日益显现，对于基层社区矛盾风险的防控和化解，必须有效汇集多元解纷主体的力量。只有通过共治的方式加强基层社区法治建设，健全矛盾排查预警和联合化解机制，才能切实把矛盾纠纷解决在萌芽状态，才能更好地消除基层风险隐患、维护社区稳定、服务现代社会治理大局。

（三）发挥群众积极性，激发基层社区自治活力的重要举措

2019年，习近平总书记在上海考察时提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念[3]，为推进市域社会治理现代化提供了根本遵循。人民群众是基层社区法治建设的主力军，推进基层社区的法治建设就是要充分激发人民群众的主人翁精神，畅通人民群众参与社区法治建设的制度化渠道。随着社会的不断发展和基层社会的不断融合，实现社区法治建设的共治、自治具备了一定的条件，通过进一步完善基层社区群众参与机制，可以有效调动群众推进基层社区法治建设的积极性、主动性，在处理基层公共事务中实现群众依法自治，更好地激发基层社区自治活力，提升基层依法治理能力和水平，为城市治理现代化和法治社会建设奠定基础。

二、基层社区法治建设面临的挑战

（一）基层党组织推进社区法治建设的引领作用发挥不足

基层社会治理体系和治理能力现代化离不开党的领导和党建引领，尤其是基层社区推进依法治理、强化法治建设更需要发挥党组织总揽全局、协调各方的职能作用。街镇党工委和社区党总支应加强对社区法治建设的统筹谋划和组织领导，将社区法治建设工作纳入重要议事日程，并予以研究和推进。但是，一些地方的街镇和社区党组织并没有真正意识到在推进基层社区法治建设进程中发挥党建引领的重要性，未将社区依法治理纳入党组织重要议事日程，或象征性地讨论研究而没有全力推进。一些基层党组织统筹推进社区法治建设的制度不够健全，未能有效发挥党组织统筹协调各方的作用，在参与基层社区法治建设过程中缺乏工作的针对性，基层社区法治建设收效甚微。基层党组织的领导力欠缺、党建引领作用发挥不足，导致难以凝聚各方力量来解决基层社区法治建设中遇到的瓶颈。

（二）基层政府推进社区法治建设的联动机制不完善

作为全面依法治国的基层主体力量，基层政府应在推进社区法治建设、强化社区依法治理的进程中做好谋篇布局，将这一重要治理任务纳入当地经济社会发展规划。然而，有些地方政府尚未厘清横向职能部门和纵向不同层级组织的法治建设权责，社会治理职能交叉、重叠的部门“多管齐下”，导致基层社区难以适从，而且法治资源也没有完全下沉到基层，公共法律服务体系尚未真正构建，这些都造成了基层社区推进法治建设步履维艰，人民群众的法治获得感和满意度很低。个别基层街道对辖区矛盾纠纷的多元化解不够重视或推进不力，没有真正担负起预防和减少基层矛盾风险、维护基层社区平安稳定的职责，倘若基层矛盾风险的排查预警和妥善化解处理不到位，就可能触发不稳定因素，导致群体性事件的爆发。这些都会成为制约基层社区依法治理的障碍难题，将阻滞基层社区的法治建设。

（三）社区公共事务民主协商和依法治理的能力薄弱

基层社区依法治理、民主治理水平是衡量社区法治建设水平的重要考量因素。在推进社区法治建设进程中，会遇到很多事关人民群众切身利益的重大公共事务，基层社区必然要强化民主协商，增进依法治理的共识。部分基层社区民主协商的意识较弱，没有充分保障人民群众参与社区法治建设的民主权利，群众在社区法治建设中缺乏有效的话语权，意见、建议难以被吸收、采纳。有些基层社区片面推进民主协商，在重要事项的讨论中缺少群众参与或是形式上听取群众建议，但在实践中却没有充分落实群众建议，群众很难真正参与社区公共事务的治理。这些都是部分基层社区民主协商机制不健全的表现，难以发挥民主协商促进社区法治建设的效能，社区公共事务民主协商、依法治理的能力薄弱，一定程度上影响社区法治建设的进程。

（四）多元主体共同参与社区法治建设的合作治理平台欠缺

推进基层社区法治建设不能仅仅依赖街道和社区的力量，单个主体所掌握的治理资源存在一定的局限性，基层社区要吸纳社会多元主体共同参与法治建设，形成合作治理的格局，融合各方优势才能推进社区法治建设长效发展。当前，部分基层社区在推进法治建设的过程中仍显得力量单薄，仅仅依靠社区党委书记和少数社工来处理社区公共事务、调解生活矛盾纠纷，并没有广泛动员社会力量。如果这些社区工作者法律知识储备不足，在依法治理社区时就会成效不高，难以实现基层社区平安稳定。部分基层社区虽然意识到动员社会多方力量参与社区法治建设的重要性和必要性，在实践中也确实让一些法律类社会组织、律师事务所、法律援助机构、人民调解组织、法学院校以及基层司法所、人民法庭、公安派出所等走进社区，由法律专业人员为群众提供法律咨询、调解矛盾纠纷、开展普法宣传等，但这些不同主体往往按照自己的工作模式来推进社区法治建设，提供的法律服务呈现分散性、单一性、短期化特点，没有形成长久合力，不可避免地导致社区法治建设效能低下。

（五）群众参与社区法治建设的动力不足

基层社区法治建设归根结底是让人民群众有更多的获得感和安全感，畅通人民群众参与社区依法治理的渠道是推进社区法治建设的重要途径。当前，部分基层社区并没有充分调动群众参与社区法治建设的热情，群众在社区生活中缺乏认同感和归属感，参与社区法治建设的意愿不高。有些社区希望通过制定居民公约或自治章程来推动群众参与社区法治建设，但大同小异的内容忽略了不同社区的特殊性，制定的居民公约或自治章程缺乏实用性和可操作性。有些社区搭建的群众参与社区法治建设的平台非常局限，一些法官、律师、公证员、法学教师等法律行业工作者虽然有意愿和热情投入到社区法治建设过程中，但社区组织协调力度不够，群众参与机制不健全，配套保障措施不完备，导致从事法律工作的社区人员难以发挥自身专业的法律才能，造成社区内法律专业人才资源的浪费，群众参与社区法治建设的动力不足，导致社区法治建设推进乏力。

三、市域社会治理现代化背景下推进基层社区法治建设的路径选择

市域社会治理现代化的基礎在基层社区，尤其是社区依法治理。在深入推进基层社区法治建设过程中，要紧扣市域社会治理现代化的总目标，聚焦化解社会矛盾风险、推动社区平安稳定、提升城市治理现代化，不断探索多元主体共同参与社区法治建设的新路径。

（一）健全党组织总揽全局、协调各方推进基层社区法治建设的工作制度

全力推进基层社区法治建设、实现社区高水平法治治理要坚持党的领导和党建引领。街镇党工委和社区党总支要加强对社区法治建设的统筹谋划和组织领导，从思想上高度重视社区法治建设对于推动市域社会治理现代化和“人民城市”建设的重要意义。首先，将推进基层社区法治建设纳入街镇和社区党委的重要议事日程，充分发挥党建引领社区法治建设的作用，及时研究解决社区法治建设中的重大问题并形成长效工作机制，建立以社区党总支为主导，社区居委会、社区工作站、社区社会组织、业委会、物业等组织紧密对接、协调联动的社区法治建设体系，推动基层社区党建工作和法治建设工作同频共振。其次，充分发挥基层党组织的凝聚力和向心力，引导多元主体走进社区并有序开展法律服务，通过区域党建联动，有效整合不同主体参与社区法治建设的资源优势，形成法治资源凝聚的合力，打造共建共治共享的社区法治建设共同体。最后，进一步加强基层社区法治建设中党组织领导作用，发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，根据区域、楼栋、单元等情况，积极构建以“社区党总支—片区党支部—网格党小组”为体系的党员先锋网，通过细致划分片区和网格，使辖区党员全面、精准地在社区内开展法律咨询、排查风险隐患、化解矛盾纠纷、推进普法宣传，同时也更有利于收集社区法治建设的民情民意，共同推动社区依法治理。

（二）提升基层政府联动、高效推进社区法治建设的工作水平

基层政府是促进社区法治建设的主要推动力，承担着推进社区依法治理的主要职责。首先，街道、乡镇等基层政府要将推进市域社会治理现代化背景下的基层社区法治建设纳入地方“十四五”规划并予以研究推进，信访、公安、综调、司法、网信等部门要明确联合推进社区法治建设的具体职责，把更多力量和资源下沉到基层社区，建立快速反应处置机制。整合司法救助、慈善救助、疑难信访问题救助、重大矛盾纠纷救助等资源，为处置各类突发问题提供保障，构建基层社区法治建设横向到边、纵向到底的网络体系。其次，基层政府要全力构建社区矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，大力发扬新时代“枫桥经验”，加强诉源治理，推行先行调解，坚持把非诉讼解决纠纷机制挺在前面，将基层矛盾纠纷化解在萌芽状态。如，邀请律师、法官等司法工作者定期“坐诊”社区，成立综合调处室，让法律专业人士对基层矛盾纠纷进行分类高效化解。推动专职调解组织、非诉讼委托调解组织、民间调解组织等进驻街道、社区、派出所，打造多方参与的调处格局，发挥人民调解员、公安民警等联合解决矛盾纠纷、防范社会风险的优势。通过政府积极搭建平台，有效整合各方力量，实现矛盾纠纷一站式化解的强大合力，为群众解困、为诉访减压，激发社区法治建设活力。最后，基层政府要加强社区公共法律服务体系建设，加大人力、物力和财力的投入，建设“家门口公共法律服务站”和“半小时法律服务圈”，提升社区法治宣传、法律咨询、法律援助、社区矫正、人民调解、仲裁等公共法律服务水平，加大社区公共法律服务的规范化、标准化建设，打通公共法律服务“最后一公里”，让公共法律服务资源惠及更多的群众。

（三）增强基层社区对公共事务民主协商的意识和能力

市域社会治理现代化背景下基层社区法治建设需要以社区公共事务民主协商和依法治理为前提，保障群众参与社区法治建设的民主权利，使群众在面对关系切身利益的重大问题时拥有更多话语权。一方面，社区要增强公共事务民主协商意识，积极推进党群议事会、民主恳谈会、民主听证会、民主评议会等基层民主制度建设，保障群众在推进基层社区法治建设中的知情权、参与权、表达权和监督权，积极听取群众代表的意见建议和法律服务需求，并在推进社区法治建设过程中真正吸纳有效、可行的建议，避免形式化和扭曲式的民主协商，让社区法治建设紧密贴合群众需求。另一方面，通过社区公共事务的民主协商，制定一系列居民公约，将群众的言行举止纳入文明规范的轨道，引导群众遵纪守法，培养法治意识。如，制定社区防火防盗公约、平安社区创建公约、绿色社区创建公约、拆违公约等，用文明的行为规范填补法律尚未调整的事项，形成居民公约和法律互补的良好格局，同时提升社区群众的规范意识、责任意识、法律意识，促进群众以合法的途径解决矛盾纠纷，寻求合适的法律救济渠道，推进基层社区法治建设。

（四）着力构建社会多元主体协同参与基层社区法治建设的工作体系

街道、乡镇基层政府和社区推进法治建设的力量和资源是有限的，有序引导更多社会力量走进社区、协同参与社区法治建设十分必要。如，基层人民法庭可以在辖区街道、社区设立“法官联络室”，由法官包区连片为群众解决邻里纠纷、家庭矛盾、遗产继承、电信诈骗等提供法律咨询服务，同时推动巡回办案進社区，寓普法于审判，让审判法庭入驻社区，既方便群众参与诉讼，也让更多群众通过旁听身边的案例，接受法律教育和熏陶，以接地气的方式提升群众法治意识。高等院校可以安排法律专业教师轮流担当社区法律顾问角色，对社区法治建设提供专业的法律参考意见和高效便捷的法律服务。律师事务所可以安排不同律师定期开展社区法治宣传和咨询活动，针对青少年、老年人等特殊群体举办针对性的法律知识讲座，以律所和社区“结对帮扶”的形式真正将与群众生活密切相关的新法律法规知识延伸到每个社区、普及到每个家庭。公证机构可以组织公证员定期走进基层社区，围绕群众遗产继承等公证事务进行现场答疑、办理，满足群众多元化的法律需求。各类社会调解组织、仲裁机构等组织主体可以根据自身行业特点创新开展社区公共法律服务，如，远程线上指导调解等，利用大数据、5G、人工智能等互联网技术搭建更多便利的法律服务网络平台，在线延伸法律服务的触角。当然，社会多元主体在协同参与基层社区法治建设中提供的法律服务是彼此相通的，同时基层党委、政府也要有序引导，凝聚社区法治建设的合力，避免碎片化、无序化的基层治理倾向。

（五）积极倡导群众融入基层社区法治建设

人民群众是基层社区法治建设的生力军，是促进基层社区依法治理不可或缺的重要力量。社区要为更多有法律专业能力、有意愿参与社区法治建设的群众搭建平台，将基层政府的有力推动和群众的主动参与有机结合，全方位助推社区法治建设。首先，基层社区要积极推动法治、自治、德治“三治”融合，壮大社区法治建设队伍力量，不断挖掘社区法律人才，为社区法律服务输送新鲜血液。例如，组建由社区法官、社区检察官、社区民警、社区律师、社区公证员、社区法学教师等组成的法治志愿者联合队伍，担任“社区老娘舅”角色，按照就近便利原则，利用属地单元优势，第一时间发现矛盾、上门沟通、灵活调处，实现群众矛盾纠纷化解不出楼组。其次，积极推动基层社区法治文化建设，打造“线上+线下”立体式法治宣传格局，除了法治宣传栏、法治楼道标语、法治图书阅览室等硬件保障外，还可以由热心公益的社区法律工作者线上开展法治宣传讲座、在线回答群众法律咨询、剖析真实典型案例、录制《民法典》普法音频和微视频等，及时通过互联网平台推送给社区群众，形成健康向上的社区法治文化。最后，基层社区要搭建互联网时代民情信息的反馈平台，可与第三方机构合作研发社区民情互通平台，推动社情民意在网上反映、矛盾纠纷在网上化解，由专职民情信息员做好各类问题的处理及跟踪，及时在线上反馈信息。利用信息技术优势，以群众需求及法律问题为导向，为群众提供全时段、无缝隙、多元化的专业法律服务，不断创新基层社区法治建设新模式。

参考文献：

[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2019-11/05/content_5449023.htm.

[2]金泽龙.基于合作治理理论的共建共治共享社区治理模式实践探索[J].法制与社会，2019，（8）：179-180.

[3]十一届上海市委九次全会决议（2020年6月23日中国共产党上海市第十一届委员会第九次全体会议通过）[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n1/2020/0624/c64387-31758235.html.

责任编辑  王  雨