财政分权、政治晋升与土地财政
——基于中国279个地级市面板数据的研究

杨润渤

(中国人民大学 财政金融学院，北京 100872)

一、引言及文献综述

2020年以来，中国内外风险挑战明显上升，同时新冠肺炎疫情为中国政府治理带来了前所未有的挑战，企业纾困、民生发展又一次成为社会热点，地方土地财政现象带来的高地价、高房价问题也引发了广泛关注。2020年9月24日在国家新闻办公室的新闻发布会上，农业农村部副部长韩俊表示，长期以来城市建设对土地财政的依赖性很大。因此，加强土地财政研究恰逢其时。

由于在财政包干制实施过程中出现了弊端，中央于1994年宣布实施分税制改革，将75%的增值税收入划归中央。2002年中央又进一步调整了所得税的分成比例，财政收入大量集中到中央政府一级，大大增强了中央政府的财政实力，而地方政府占有税收收入的比重明显下降，财政收入占比也明显降低，下降到40%左右。分税制改革规范了地方财政的预算内收入，使地方独享的税收收入逐渐成为预算内收入的核心。虽然中央会通过转移支付退还地方财政一部分收入，但是中央政府依然掌握着财政收入分配的主动权。分税制改革并未实现地方事权与财权的良性互动，事权未随着财权而一同减少，中央和地方政府间的支出范围划分尚待完善。地方政府承担了主要的公共服务职能，特别是支农、教育、医疗卫生等基本公共服务。在这些巨大的支出责任下，地方政府由于缺乏明确、充足和规范的收入来源，地方财政普遍存在着支出缺口。……