外部董事制度在国有企业的适用分析及建议

武萃贤

[摘 要] 外部董事制度自引入国内以来，在央企当中不断推广适用。文章立足于外部董事制度的起源及相关制度对比，通过外部董事制度的特有功能以及运用中需要注意的事项进行分析，进而提出促进外部董事制度的完善建议。

[关键词] 外部董事；监事会；职工董事；制度衔接

中图分类号：D922.291.91 文献标志码：A 文章编号：1674-1722（2021）03-0029-03

一、外部董事的概念和发展沿革

所谓外部董事是指由股东会聘任，但非公司职员，在公司除董事外，不承担其他职务，不负担执行层工作、不参与公司具体生产经营活动的董事。外部董事制度起源于美国公司管理制度。美国公司治理结构中，只有董事会，没有监事会。董事会既要承担决策职能，又要对执行层进行监督。为防止公司被内部董事和高管等控制，损害股东利益，外部董事制度应运而生。

我国外部董事制度起步于2004年，国务院国有资产监督管理委员会选择了7家央企作为第一批试点单位。此后十余年间，已有石油、钢铁、电力、通信、运输、军工等诸多行业数十家央企建立了外部董事制度。

二、外部董事与相关职务的比较

（一）外部董事与内部董事

内、外部董事的主要差异就是，除担任董事之外，是否还担任公司其他职务，参与公司生产经营等执行层面的事务。二者也因此与公司的利益关联程度不同。存在外部董事制度的国家，一般会对外部董事的席位、表决权及其保障、表决结果中外部董事的票数等事项进行规定，防止决策为关联方或内部人控制。在职能上，外部董事不仅要独立表决，还要对决策和人员进行监督。

（二）外部董事与独立董事

外部董事包含独立董事，但并不一定是独立董事。根据《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，独立董事是指上市公司中不在公司担任除董事外的其他职务，并与其所任职的上市公司及其主要股东之间不存在可能妨碍其进行独立客观判断的关系的董事。外部董事并不排斥关联关系，只要其从股东的角度讲，符合聘任的条件即可。从这个角度讲，外部董事的聘任往往更集中体现主要股东的意志。当然，我国立法鼓励外部董事具有更高的独立性。

（三）外部董事和监事会

外部董事源自美国公司法一元制格局下监事会的缺失。但《中华人民共和国公司法》本就制定了二元制的公司治理结构体系，外部董事和监事会都享有监督权，二者毫无疑问确有重叠的部分。尽管如此，二者职能各有侧重。一是阶段不同。外部董事主要是在决策的过程中，通过投票表决的形式，积极防御董事会做出不合理的决定。而监事并没有表决权，其监督职能，主要是在事后通过检查公司财务以及诉讼的方式来保护公司利益。二是角度不同。外部董事更加注重审查决策本身是否符合公司的发展利益，以及内部董事和高管是否滥用权力，倾向于合理性审查。监事会则往往是依据法律法规以及公司章程，判断具体个案是否合法合规。三是对象不同。外部董事和监事会同样可以对内部董事和高管进行监督，而监事会还可以对外部董事进行监督。存在中小股东的企业，外部董事除审查决策是否符合公司整体利益外，还需要审查决策是否损害中小股东的利益。而监事中的职工监事，除了监督董事和高管行为是否违规外，也会注意董事或高管的决策或经营行为是否损害职工的利益。

三、制度的特有功能

（1）有利于貫彻党的领导和国家意志。国有企业要做大做强，促进国有资产保值增值，担负起相应的社会责任，供给国计民生之所需。因此国有企业外部董事制度的设立，也必然需要辅助国有企业价值的实现，而非仅仅考虑经济目的。外部董事非出自企业内部，而由股东选聘，相对独立于企业，更能突破内部局限性，透过股东体现国家战略布局中的精神理念。

（2）有利于强化监督职能。我国虽然采用二元制的公司治理模式，但实践当中，监事会普遍未能充分发挥作用。即便在3000余家上市公司当中，监事会出具与董事会、经理层不同意见报告的事例也鲜有耳闻。这与监事会成员在企业当中职务一般低于董事会成员，以及监事会成员的薪资归根结底由董事或高管确定的实际情况有关。外部董事由于其独立性，便于将监督落到实处。从职能的侧重而言，监事会的监督也较为滞后，即便切实发挥效用，也无非是亡羊补牢，对已经发生的经营行为，未必能够挽回后果。外部董事的前期介入，却可以从决策的源头降低违规决策和利益寻租的可能。

（3）有利于提高决策的独立性。内部董事在表决时，碍于同事情面和职务高低，很难真正独立发表不同意见。而外部董事往往能够凭借自己的专业判断发表意见，有助于打破一团和气的好人主义局面，促进讨论决策的全面性。且外部董事虽然由股东选聘，但不少外部董事，尤其是独立董事并不隶属于股东，能够发表独立的意见建议。这既防止了“内部人控制”企业，也防止了股东意志直接干预企业经营决策，符合所有权与经营权分离的现代化企业管理理念。

（4）有助于提高决策质量。外部董事一般会从具有技术、财务、法律等知识背景，具有丰富公司管理经验的专家当中选聘。与内部董事的内部管理经验和信息优势互补，使董事会决策摆脱惯性思维束缚和“当局者”的角度，提升决策的科学性和全面性，帮助公司改进经营管理，提高公司价值。

四、需要注意的问题

（1）如何做出更切合实际的表决。外部董事毕竟不是公司的职员，不直接参与企业生产经营活动，其对公司运转经营当中制约发展的症结或是潜藏的问题，很难有一手资料。尤其兼职的外部董事一般不会常驻企业，这就更加限制了其了解企业生产经营实际、与职工亲身交流的时间和途径，其决策判断往往只能凭借书面的汇报材料，缺乏直观认知和实证基础。因此外部董事决策意见的实践可行性是必须要关注的问题。

（2）如何提升执行层的责任感。外部董事制度可能引发以下现象。其一，权利的限缩，必然会影响内部董事和高管工作理念的实现和工作积极性。其二，高管仅有执行权，没有决策权，责任意识可能下降，诱发责任的推诿。其三，企业决策层和执行层人员重合率降低，提高了信息的上传下达的门槛。使决策难以无衰减地传递，职工诉求难以上达决策层。久而久之将很可能影响职工对企业的归属感。因此，我们在探索所有权、决策权、经营权分离的现代企业制度的同时，如何提升或是保护企业职工乃至高管的企业归属感和工作积极性亦是我们需要正视的话题。

（3）如何保证外部董事的独立性和专业性。外部董事的设置初衷应是为了防止董事与企业之间存在过于密切的利益关系，导致内部董事决策判断本位主义过强，客观性公正性不足。但股东结构较为简单、股东利益较为统一的国有企业设置外部董事，与投资者众多、利益较为分散的上市公司选聘独立董事的价值倾向不同。选聘的过程中，需要在独立性、知识储备、管理经验和政治背景当中设置一个较为合理的尺度。

五、制度完善建议

（1）提高政治站位。国有大型企业既要做大做强，又要担负国计民生发展所需，公司的外部董事在履职过程中，亦须担负这两方面职能。在现代化的管理体制当中，股东不适于以行政命令的方式，直接干预公司董事会或者董事的经营决策，要约束董事的决策，需要通过其他法定的有效的途徑。公司章程如同企业的“宪法”，企业任何规章制度、各层级会议决策均不能与公司章程相违背。因此国有企业可以将涉及国家发展战略和党的领导纲领的内容纳入公司章程，成为任何制度和决策皆不可动摇的根本制度，以此保障企业经营决策的政治站位。

（2）抓好选人用人。一是选聘标准。作为国有企业外部董事，既要保证其不具有法律法规规定的不适于担任董事的经历，又要具有正确的政治立场。在知识结构层面，外部董事需要具备技术、财务、法律、管理、国际贸易等方面的知识背景，以及必要的公司经营管理经验。二是背景调研。人员选聘过程中，要对人员是否符合选聘标准进行翔实的背景调研，还需注意对人员从业经历进行排查，防止因竞业禁止关系引发纠纷。三是人才储备。建立外聘人才库和人才培养池，通过外部招聘和内部培养两种渠道，形成人才观察储备机制，防止临阵点将，措手不及。四是履职培训。外部董事聘用后，需不断完善知识结构，交流管理经验，不能抱着“吃老本”“干本行”的思想，故步自封。企业应通过定期和专项的履职培训，提升外部董事的决策能力，支持企业发展。

（3）完善配套机制。其一，建立合理的薪酬体系。薪酬制度应当与岗位风险和工作难度相匹配，这样才能形成合理的市场竞争力以招揽贤才。薪酬由股东支付，以保障外部董事的相对独立性。其二，建立适当的激励机制。为促进外部董事履职尽责，应当建立完善外部董事的考核评价机制。外部董事履职尽责，切实提高企业效益的，应当参考创造效益大小和效益与提案关联度大小，给予奖励。外部董事因主观过错给企业造成损失的，应当解聘，并限期列入黑名单，与其他国有企业共享。因故意或者重大过失造成企业损失的，还应当予以赔偿。但由于自然人赔偿能力有限，建议引入外部董事责任保险，化解风险。第三，推广专职外部董事制度。兼职外部董事由于精力分散，很难详尽了解企业情况，因此应推广专职外部董事制度。董事通过常驻企业，了解企业生产经营实际情况和内外部环境，才能言之有物，言之有据。

（4）做好制度衔接。外部董事制度的引入，使现有制度体系下的权利分配、职责定位均受影响，事关各个层面人员切身利益和工作关系。因此需做好相关制度衔接，避免不良影响。

第一，探索高管授权管理模式。因外部董事对公司内部事务难以充分了解，同时也为防止高管产生“卸担子”的思想，我们需要探索董事会和经理层之间的授权管理制度，细化区分不同事项的决策层级，增强经理层的责任意识；对于紧急事项，可通过便捷形式决策，实现企业的高效运营。

第二，协调外部董事和监事会相互关系。首先，同步加强监事会制度建设，防止二元制结构向一元制结构演化。通过进一步优化监事会的成员结构，提高监事的选聘标准，提升监事在企业中的职级地位，完善落实监事的考核机制等途径，防止监事会的弱化，导致责任推诿。其次，可考虑建立监事会和外部董事的信息互通机制。监事会虽为常设机构，但监事会囿于职能定位较为滞后，对决策议案没有表决权，以及地位较为弱势的现实情况，不能有效地及时地表达意见。而外部董事对企业内部情况缺乏了解，掌握信息较为片面，且在决策后，无法持续关注决策的落实情况。因此可建立一种信息互通的长效机制，便于两者优势互补，间接拓展外部董事信息渠道和监督方式。其三，进一步落实职工董、监事制度。我国国有企业虽已建立职工董、监事制度，但席位占比较低，甚至有些企业的职工董、监事常年虚位以待。职工董、监事本就处于企业管理层级的末端，兼之数量少，其意见很难对董事会、监事会形成实质影响；还有的职工董、监事，因为怕被“穿小鞋”，不敢真正表达职工诉求。这就使得职工董、监事制度难以真正发挥作用。这不仅影响企业的经营决策，还会影响职工的归属感。而外部董事的引入，理论上会进一步延长职工诉求表达和回应的“反射弧”。为此，我们在践行外部董事制度的同时，必须注意保护职工工作的积极性和队伍的稳定性。落实职工董、监事制度，鼓励职工董、监事积极发挥作用，表达职工诉求，提升职工在企业的幸福感和归属感。