市级国土空间规划的统筹与传导实践探索

姚 凯 ，杨 颖

引言

2020年9月，《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《市级指南》）正式发布，标志着市级国土空间规划的编制有了基本依据，但关于其编制重点与难点的讨论与研究仍在持续。市级国土空间规划处于五级三类国土空间规划体系中承上启下的“腰部”位置，一是既要承接国、省上位规划又要指导下位县、镇国土空间规划，二是市级层面也是政府行政意志和市场发展动力交汇碰撞最为关键的层级，既需要自上而下的传导也需要上下结合的统筹[1]。

市级统筹和市县传导是保障市级国土空间规划承上启下的重点内容也是编制难点，目前已成为国土空间规划研究的一个重点领域。为解决过去多规冲突、体系不明、传导缺失问题，国土空间规划编制需要强调自上而下纵向到底的层级传导，也要突出总规到专项规划横向到边的传导，在纵向上要实现各级规划对应空间尺度与管理事权，上下级规划内容深度的差异可以由传导方式的差异来体现[2]，市级规划既要传导落实上位规划的刚性内容，也要为下位规划预留深化空间[3]。另一方面，市级国土空间总体规划在战略目标的指导下，需更加关注市域范围内各行政主体不能解决、需要在市级层面协调解决的问题[4]，除了规划传导还要考虑规划统筹。

1 市级国土空间规划的编制特点与困境

1.1 事权体系与规划体系

规划编制与管理体系与行政事权体系息息相关，地级市居于省下县上，一方面在我国宪法体系中并非一个法定行政层级，另一方面又通过“市管县”模式从实体城市拓展为广域城市范围。……