规范性文件司法审查发展及其现状*

董 妍， 付登宇

(天津大学 法学院， 天津 300072)

一、行政诉讼中规范性文件司法审查制度的嬗变与现实困境

(一) 行政诉讼中规范性文件司法审查制度的嬗变

规范性文件审查在我国学术和司法实践中的存在是一个由无到有、从模糊到清晰的过程，这一点在立法过程中体现得尤为明显[1]。1989年《行政诉讼法》第十二条规定明确表示，法院不受理直接对规范性文件提起的行政诉讼。第三十二条规定，规范性文件仅作为证明具体行政行为合法的依据，法院只能判断具体行政行为是否符合规范性文件的要求，而不能对规范性文件本身进行审查。上述制度在1991年《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》(以下简称《执行意见》)中可以得到验证：《执行意见》未规定规范性文件审查的内容。但当时的规定中亦可以找到规范性文件审查制度的端倪。1989年《行政诉讼法》第五十三条规定表明，人民法院在审理案件中发现规章之间存在不一致时，应该交由最高人民法院送国务院解释或裁决；法院对规章之间不一致的判断其实质包含对于规章内容的审查。这一规定内在地涵摄了法院在审判过程中可以对规章进行审查的观念，规范性文件效力低于规章，法院当然可以予以审查。

1999年《行政复议法》第七条规定，公民或其他组织认为具体行政行为依据的规范性文件不合法时，可以在申请行政复议时一并向复议机关提出对规范性文件的审查请求。……