人力资本流动、公共服务需求与公共服务均等化

○ 高春亮 李善同

引言

公共服务“扩面提质”是实现高质量发展的重要保障。中国政府平衡机会均等和结果均等，立足国情，在公共服务生产、分配和消费各环节开展了诸多有益探索，稳步推进均等化。随着国家财政实力增强，公共服务覆盖水平不断提高，均等化逐步由广覆盖、低水平的“扩面”阶段迈向多种类、高质量的“提质”阶段，如何实现更高水平的均等化服务正成为关注焦点。

公共服务均等化大致包含两个理论研究脉络：一是均等化理论，基于公平正义阐明人的全面发展理念，财政应发挥公共职能，缩小区域差距，化解外部性，提高人全面发展的可行能力；二是异质性理论，公共服务区域差异包括种类、水平和垂直等异质性，发展阶段不同解决侧重点亦不相同。理论一致认为公共服务是提高可行能力的关键，地区发展水平导致公共服务区域差距，缩小区域差距是公共财政支出安排的重要目标。据此“扩面”阶段形成了缩小公共服务区域差距的行政区主导模式：一是以转移支付和专项资金等方式提高财力薄弱地区的公共服务设施水平；二是通过机制设计引导人才向后发地区流动。这一模式具有转移支付、本地供给、就近获取的特点，行之有效地解决了公共服务的数量差距，但能否缩小“提质”阶段公共服务质量的区域差距仍然存疑。

行政区模式忽视了人力资本流动冲击公共服务需求空间分布的影响。2017年中国流动人口达2.44 亿，《中国流动人口发展报告2018》指出了流动人口的两个显著特征：一是单向流动。……