基于SWOT-PEST分析的长三角地区“公转铁”运输发展策略

鲁 玉，尹传忠，张子昂，武中凯 ，徐行方

(1.同济大学 道路与交通工程教育部重点实验室，上海 201804；2.上海海事大学 交通运输学院，上海 201306；3.中国铁路哈尔滨局集团有限公司 经营开发部，黑龙江 哈尔滨 150006；4.大连交通大学 机械工程学院，辽宁 大连 116028)

0 引言

《交通强国建设纲要》明确提出推进大宗货物及中长距离货物运输向铁路和水路有序转移[1]。长三角地区作为综合运输一体化发展的重点地区，已基本建成布局合理、范围广泛、便捷高效的铁路线路网络，高速铁路的快速发展促进了既有线货运能力的有效释放，加强“公转铁”运输能够充分发挥出铁路在货物运输方面的优势，促进地区货运结构合理化，减少交通运输业污染排放，降低物流运输成本，推进综合运输体系高质量发展。2019年，长三角地区的运输结构以公路为主，占比60.4%，铁路运输仅为1.86%，“公转铁”具有良好的发展空间。长三角地区“公转铁”的发展中仍存在着一些障碍，如由于公路货运的灵活性，部分站点区域的铁路专用线利用率较低，导致“最后一公里”问题突出；部分公路运输企业为降低运输成本，会选择超载运输，使得公铁联运的运输市场空间被进一步压缩。

在“公转铁”运输研究方面，国内外学者进行了很多有价值的探讨。Michael等[2]对比研究伦敦和巴黎现有铁路货运规模，从规划局限性及利益的角度分析“公转铁”过程中的障碍；Islam等[3]针对欧洲货运需求大幅增长的现状，提出公路运输转型、建立高效铁路货运系统的设想；Elbert等[4]从工作条件、环境限制等因素分析公路运输向公铁联运转变的意愿及可行性；吴蒙[5]基于“公转铁”政策，采用指数平滑法预测铁路货运量，并通过SWOT分析得到“公转铁”绿色物流发展对策。张瀚驰[6]、蔡静[7]、刘洪海[8]等针对不同区域研究了货流“公转铁”对运输结构的影响及对策；李震等[9]分析了在“公转铁”背景下我国铁路冷链运输发展现状及制约发展的问题，并提出促进铁路冷链运输发展的策略。

现有文献对“公转铁”运输的影响因素、发展对策方面进行了大量分析，但是，由于不同区域发展存在差异性，研究得出的发展策略结果需要结合地区发展特点，提出有针对性的解决路径。基于长三角地区运输市场形势，结合实际货运特点，采用SWOT-PEST方法，对长三角地区“公转铁”运输的内部(优势、劣势)和外部环境(机会、威胁)从政策、经济、社会、技术4个方面进行系统分析，得出促进长三角地区“公转铁”发展组合策略，为实现地区货物运输方式合理分工、优化综合运输系统结构目标提供参考。

1 长三角地区“公转铁”运输发展SWOTPEST分析

通过在内部环境(优势S、劣势W)和外部环境(机会O、威胁T)中结合政策(Policy，P)、经济(Economic，E)、社会(Social，S)和技术(Technological，T) 4种因素，对长三角地区“公转铁”运输的发展状况进行SWOT-PEST分析，以制定适应长三角地区“公转铁”运输发展目标的策略。

1.1 S-PEST内部优势分析

（1）政策：自2016年来，交通运输部、生态环境部、国务院办公厅等部门连续出台政策促进“公转铁”的发展，如《超限运输车辆行驶公路管理规定》《打赢蓝天保卫战三年行动计划》《推进运输结构调整三年行动计划(2018—2020年)》《新时代交通强国铁路先行规划纲要》等。长三角地区相关省市陆续制定了一系列落地政策，如《上海市推进运输结构调整实施方案(2018—2020年)》《江苏省运输结构调整补助方案》等都对地区“公转铁”发展提供了政策保障。

（2）经济：铁路运输单位货物周转量的能源消耗及污染排放仅为公路的1/7和1/13。以上海至浙江金华的运输为例，与公路运输相比，采用铁路运输时，每运输1 TEU (20 ft)可减排CO2约158 kg，减排率为75%。我国目前正在探索建立全国碳交易市场，上海市自2013年开始开展碳排放权交易试点，未来企业采用铁路运输所减少的碳排放量有望在碳交易市场中获得收益，据《2020年中国碳价调查报告》，全国碳交易市场建立之初，碳交易价格约为49元/t，2030年有望达到93元/t，本世纪中叶将超过167元/t[10]。

（3）社会：长三角地区具有人才富集，科技水平高，制造业发达，产业链、供应链相对完备和市场潜力巨大等诸多优势。在全国出口产品的总量中，长三角地区制造的产品占出口产品的一半左右，对“公转铁”的货运量基础及“公转铁”的人才储备形成强力支撑。

（4）技术：现阶段长三角地区铁路电气化覆盖率超过70%，有利于减少铁路运输碳排放释放量。同时，铁路调度指挥系统、货运管理等各类系统已经成熟，可以为“公转铁”提供技术支撑。同时，铁路95306等平台的建设为长三角地区拓展货运业务也提供了相应的平台支撑。

1.2 W-PEST内部劣势分析

（1）政策：2013年铁路实行政企分开以来，市场化改革一直在推进，铁路部门逐渐完善公司治理体制机制，探索建立现代企业制度。长三角地区所涉及的铁路企业主要为中国铁路上海局集团有限公司，其改革步伐虽然较快，但在推进铁路混合所有制改革，引入非公有制资本参与铁路建设、运营等方面仍有许多问题需要解决。

（2）经济：长距离、大批量的铁路货运在价格方面具有优势，然而，由于长三角地区公路、水运系统发达，在中短距离的货运上却存在一定的价格劣势[11]。以上海至杭州的洗精煤运输为例，两地之间铁路运输距离192 km，公路176 km，经测算对比每吨洗精煤经铁路运输比公路运输多支出近14.39元。

（3）社会：相较于公路运输，铁路运输管理体制相对滞后，市场灵活性不高。随着长三角地区水路运输的不断发展和公路交通运输体系的完善，铁路在整体货运市场中存在竞争力不足的现象，市场化程度有待深入，服务意识、服务水平有待提升。

（4）技术：长三角地区路网存在不均衡性，江苏北部、安徽部分地区铁路网同长三角其他地区相比欠发达，铁路货运列车技术速度整体偏低，导致运输的时效性受到影响。此外，同港口自动化码头、以公路运输为主的物流企业的自动分拣技术、追踪技术等相比铁路还存在技术短板。

1.3 O-PEST外部机会分析

（1）政策：近几年长三角一体化、长江经济带相关政策中都多次提到调整运输结构、促进交通运输业节能减排的话题，尤其在《国家综合立体交通网规划纲要》《长江三角洲地区交通运输更高质量一体化发展规划》等政策中明确提出建设“轨道上的长三角”；强化公路货运车辆超载超限治理，大力推进货车车型标准化，鼓励研发跨运输方式和快速换装转运专用设备，优化铁路运输组织模式，推动大宗货物集疏港运输向铁路和水路转移。在上述政策导向下，长三角地区港口集团逐渐倾向于选择铁路集疏运的方式，“公转铁”转型趋势明显。

（2）经济：长三角地区城市群经济发展迅速，港口经济腹地广阔、货物集散量大，公路运能已不能满足现阶段港口集疏运的实际需求，在国内国际双循环新发展格局下，铁路货物运输量具有很大的提升空间，“公转铁”运输是实现港口集疏运系统高效运行的保证。

（3）社会：我国“十四五”规划中明确提出“深入推进工业、建筑、交通等领域低碳转型”，长江经济带绿色发展是重要国家发展战略之一，长三角地区作为长江经济带重要增长极，逐渐形成了交通运输可持续发展理念，为长三角地区“公转铁”提供了良好的发展空间。

（4）技术：信息技术、“新基建”在长三角地区铁路货运中率先应用，为“公转铁”发展形成技术支撑。长三角地区铁路网在新设施、新设备及新技术的应用下逐步完善，信息化水平明显提升，为实现货流“公转铁”运输提供了技术保障。同时，长三角地区在“新基建”项目，包含5G网络、大数据中心等方面走在全国前列，将为长三角地区铁路货运提供信息技术与服务支持。

1.4 T-PEST外部威胁分析

（1）政策：长三角地区是我国经济最活跃的区域，随着经济全球化的不断推进，政治、疫情、战争等不确定因素对长三角地区的影响相对明显，尤其是对国际贸易影响显著，长三角港口吞吐量及港口集疏运量不同程度受到影响，从而对长三角地区的“公转铁”形成潜在的威胁。

（2）经济：长三角地区凭借天然江河水网及完善的港口设施，拥有较为发达的水运系统，与铁路运输相比，水路运输单位污染物排放量仅为铁路的1/6左右，具有节能环保的显著优势，对于大宗货运而言，水运具有明显优势。而公路运输虽然相较于铁路运输会产生更多的碳排放量，在短距离货物运输的定价方面相比铁路运输更加灵活。

（3）社会：铁路运输在运输组织方式、运价机制等方面相较于公路运输不够灵活，货主对铁路运输市场认知度存在思维定势，亟需通过提高服务水平转变货主对铁路运输市场的固有认知，提升市场竞争力。

（4）技术：公路、水路运输技术的快速发展对铁路货运存在竞争挑战，公路运输新能源货车不断采用，无人驾驶技术正在调试中，加之相关配套设施的投资成本低于铁路运输，对长三角地区“公转铁”运输发展存在潜在威胁；同时，随着内河水路运输网络规模的扩大，船舶岸电技术、智能船舶等新技术、新运载设备的应用，对长三角地区“公转铁”运输发展形成潜在威胁。

2 长三角地区“公转铁”运输发展组合策略

为了应对长三角地区“公转铁”运输发展所面临的形势，采用SWOT分析法中的组合分析法，将长三角地区“公转铁”运输发展策略进行分类，得到长三角地区“公转铁”运输发展组合策略如图1所示。

2.1 基于优势+机会的增长型策略

（1）抓住国家政策优势。利用长三角地区区域一体化、国内大循环国际双循环相互促进的新发展格局、长江经济带与“一带一路”的融合发展等国家战略，以及中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》等相关政策，加强推进港区、物流园区等物流枢纽铁路专用线建设，为实现货流“公转铁”提供基础设施支持。完善港口“路企直通”的运行模式，通过“路企直通”铁路专用线强化货源调度工作，为开行企业货运直达列车创造条件。

图1 长三角地区“公转铁”运输发展组合策略Fig.1 Combined schemes for transportation development of “ shifting freight traffic flow from roads to railways ” in the Yangtze River Delta

（2）合理规划铁路货运线网。长三角地区的铁路线网布局主要集中于省(直辖市)级核心地区周边，苏北、皖南、皖北等区域货运路网建设严重不足。针对长三角地区部分地区路网不均衡、部分线路货运运能不足的现状，应加快推进货运铁路及地区沿海通道的建设，以满足各省产业结构升级的现实需求，更大程度提升铁路货运能力。

（3）加强综合运输体系信息化建设。利用信息技术及“新基建”优势，统筹交通信息服务资源，结合现有建设基础，为区域铁路货运提供数据支持，如铁路货运量预测、运输线网优化、多式联运信息平台构建等，从信息化角度提升长三角地区铁路货运高质量发展，促进地区“公转铁”运输发展。

（4）把握市场机遇。发挥宏观政策上的优势，从强化公路治超，解决长江航道拥挤、道路拥堵，降低碳排放等角度出发，在确保运输安全和市场公平竞争的同时，为“公转铁”运输提供更多市场发展空间。

2.2 基于优势+威胁的多元化策略

（1）规划建设区域铁路物流枢纽。依据现有铁路物流基地、货场及物流中心等，规划建设若干铁路物流枢纽，集中优势货源，优化铁路运输组织，丰富铁路运输产品，开行直达班列、快运班列、冷链班列等多元化产品，为促进货流实现“公转铁”运输提供更多选择，打造长三角地区作为国内大循环中心节点及与国内国际双循环相互促进的新发展格局。

（2）完善铁路货运价格形成机制。在中国国家铁路集团有限公司的统一指导下，下放铁路定价权，鼓励铁路局集团公司依据货运市场灵活定价，逐步完善适应运输市场的价格形成机制。

（3）提升铁路货运服务水平。利用95306及各类地方货运平台，积极宣传铁路货运产品，并注重为客户提供优质的运输服务，提升客户对铁路货运服务的认知度、认同感。

2.3 基于机会+劣势的扭转型策略

（1）开发多元化的运输产品。在长三角地区与长江经济带融合发展的背景下，开发水铁联运、水水中转运输等形式为核心的铁路运输产品，为长三角地区打造长江经济带引擎提供强大支撑。

（2）强化中欧班列组织。优化中欧班列运输组织，发挥中欧班列的品牌优势，推进义乌(金华)、合肥、宁波、南京、上海等中欧班列集结中心建设，完善中欧班列集结中心的集疏运方式的分工协作，提升货流“公转铁”比重及集散效率。

（3）打通“公转铁”的“最后一公里”，完善铁路专用线建设。在政策层面支持铁路引入港口、物流园区、大型生产企业，建立财政补贴、税费优惠、减免限产等激励机制。

（4）积极推进铁路混合所有制改革。鼓励企业参与铁路专用线建设、推进铁路非运输业公司化改革，吸引民营资本进入，加快铁路改革的步伐。

2.4 基于威胁+劣势的防御型策略

（1）克服疫情等不确定影响对外贸货运市场的冲击。充分利用以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进发展格局的背景，提升铁路国内运输的市场份额，并以中欧班列为突破口，增强铁路国际货物运输的竞争力。

（2）注重长三角地区货运铁路建设。在发展高速铁路的同时，充分利用既有线释放的铁路货运能力，同时，注重皖南、皖北、苏北等地区规划建设，实现长三角地区路网均衡发展。

（3）构建综合多式联运信息平台。充分利用物联网、区块链、大数据等信息技术，整合铁路内部信息资源，构建长三角地区多式联运信息平台，促进信息互联互通、信息共享，提升铁路货运服务水平。

3 结束语

长三角地区“公转铁”运输发展是优化运输结构、促进交通运输业节能减排的重要举措，是交通运输供给侧结构改革的体现，也是适应长三角地区综合运输体系更高质量协同发展的主要方向。无论从国家层面，还是从长三角地区三省一市政府层面都给予了高度关注。长三角地区“公转铁”运输发展，应充分利用现有政策优势及长江流域高质量发展契机，促进公铁水多种运输方式协同发展，完善区域铁路货运网络及区域铁路货运枢纽布局，加快推进主要港区、物流园区专用线铁路建设，利用长三角地区信息化、数字化建设，构建综合多式联运信息平台，全面提升长三角地区铁路货运市场竞争力，促进长三角地区在我国国内大循环和国内国际双循环发挥支撑作用。