台湾当局对南太平洋四岛国援助机制的范式、效应及因应之策

于镭 隋心

摘  要：台湾当局在南太平洋地区剩余的所谓“邦交国”长年深耕，形成了具有迷惑作用的援助机制和范式，对护持其与南太平洋四岛国所谓“邦交”关系发挥了作用。在中国同太平洋岛国平等互利合作关系不断深化之际，美国等空前强化在南太平洋地区的政治、经济和军事力量存在，竭力阻挠这一地区的台湾当局所谓“邦交国”进行外交转向。鉴于此，我国应戒急戒躁，立足平等、互利，持续深耕南太平洋地区。

关键词：太平洋岛国;台湾当局;援助机制;援助范式;马绍尔群岛

中图分类号：D675.8  文献标识码：A  文章编号：2096-3378（2021）03-0083-07

一、问题的提出

长期以来，台湾当局把提供对外援助上升至所谓稳固“邦交”、拓展“生存空间”、营造国际“软力量”的高度。这种将对外援助极端政治化、安全化的理论和实践机制，已背离发展经济学关于国际援助的传统理论和范式，引起国际学界的关注[1]。太平洋岛屿地区在后冷战时期始终是台湾当局开展对外援助的重点区域，也是其挑动所谓“外交博弈”，巩固所谓“邦交国”，拓展所谓“国际生存空间”的战略区之一。近年来，中国同太平洋岛国的互利合作关系得到大幅度跃升。中国已经成为太平洋岛国重要的贸易伙伴、出口目的地、进口来源国、重要的投资国和旅游收入来源国，双方合作呈现出巨大的发展潜力[2]。太平洋岛国经济发展数据显示，在无重大自然灾害影响的年份，各岛国经济运行走势大致与对华经贸关系的强弱成正比。这一方面表明太平洋各岛国的经济体量总体偏小，结构单一，易受外部经济体的影响;另一方面表明快速发展的中国经济体蕴含着较强的经济辐射力，正对在全球经济体系中被极度边缘化的太平洋岛国经济产生强烈的拉动作用。

但是，在中国同南太平洋岛国的重大利益高度契合，互利合作有“百利而无一害”的情形下，为什么这一地区的马绍尔群岛、帕劳、瑙鲁和图瓦卢这四国却甘做台湾当局在太平洋地区的所谓“邦交堡垒”及其在相关国际组织中拓展所谓“生存空间”的拥趸者呢？就在2021年3月，帕劳总统窜访台湾，美国驻帕劳大使也混入访问团。本文以马绍尔群岛为例，通过剖析台湾当局对马绍尔群岛的援助机制和援助范式，揭示出上述四国对华立场的形成原因。其中既有以美国为首的、南太平洋岛国的前殖民宗主国对极其弱小的太平洋岛国施加政治、经济压力的外生因素，也有台湾当局在该地区奉行“控制岛国金融命脉”“深耕岛国民心”策略而骗取民众好感的内生因素。对台湾当局在马绍尔群岛援助范式的分析发现，随着中美在印太区域的战略竞争加剧和以美国为首的、南太平洋岛国的前殖民宗主国及台湾当局对太平洋岛国经济和政治威逼利诱力度的空前增大，台湾当局与上述四岛国的所谓“邦交”关系极有可能在相当长的一段时间内保持稳定。

二、台湾当局对南太平洋有关岛国援助机制的范式

台湾当局早在冷战期间即向包括太平洋有关岛国在内的所谓“邦交国”提供援助，但其提供援助的主要动机和以美国为首的、南太平洋岛国的前殖民宗主国的动机截然不同。台湾当局既不是为了维系类似宗主国与前殖民地之间千丝万缕的联系，也不是为控制这一具有军事和战略意义的广袤海域，更不是出于意识形态和价值观考量，协助西方在该地区推行所谓“民主、良政”[3]。台湾当局的对外援助更主要的是出于获取所谓“政权合法性”的需要，即对内树立所谓“政权”威信，获得民众认可;对外获得所谓“外交”承认，寻求国际社会认同[4]。西方现实主义国际关系理论强调，主权国家是国际关系的基石，外交承认既是主权国家获得国际合法性，得以在国际社会存在和交往的必要条件，也是获得内部合法性，获取民众认可和支持的重要因素。基于这一理念，台湾当局对外事务主管部门于2000年制定所谓“国际合作”规定。台湾地区推进国际合作的首要目标在于巩固所谓“邦交”，其次是拓展和提升所谓“国际地位”。依据这一所谓规定，台湾当局确定对外援助的优先和重点是所谓“邦交国”;其次是具有所谓“建交”潜力的发展中国家;再次是所谓对台“友好国家”[5]。

但是，台湾当局对外援助总额在台湾地区居民收入中的占比自2007年后呈现出快速下降的态势。台湾当局对外援助总额在2007年之前均保持在5亿美元左右，在台湾地区居民收入中占比约为0.13%。至2017年，台湾当局对外援助总额降至3.19亿美元，在台湾地区居民收入中的占比降至0.06%[6]。上述数据的较大变化一方面是缘于中国大陆地区综合实力的迅猛增长，台湾当局的所谓“邦交国”数量快速下降;另一方面是由于台湾地区经济增速的大幅度减缓和不景气，台湾民众对台湾当局的“支票外交”强烈不满，严重制约了台湾当局对外援助的意愿和能力。在太平洋岛国地区，台湾当局的援助额呈现出快速下降的势头。即便是在蔡英文推行所谓“新南向政策”后，台湾当局对太平洋有关岛国的援助额也从近10年来的峰值5 467万美元降至2018年1 000多万美元。

由于援助资金不断减少，台湾当局不得不调整对太平洋岛国的援助策略，意图集中资金援助重点岛国，并掌控其重点经济和金融领域，以收到“少花钱、多办事、效果好”之效。基于这一策略，台湾当局对太平洋有关岛国的援助形成了以下机制和范式。

在地区层面上，台湾当局集中资金重点援助所谓“邦交国”和具有地区影响的重要岛国，企图实现“固守待变、提升地区影响力”的目的。2019年前，台湾当局在太平洋岛屿地区共有6个所谓“邦交国”：帕劳、瑙鲁、基里巴斯、所罗门群岛、图瓦卢、马绍尔群岛。台湾当局将援助的重点集中在地理位置极为重要的马绍尔群岛、基里巴斯和所罗门群岛等极其有限的岛国。斐济和巴布亚新几内亚虽未与台湾当局建立所谓“邦交”关系，但鉴于其为地区大国，具有重要地区影响，台湾当局也将其列为重点援助对象，每年都会提供大量资金和物资援助。澳大利亚洛伊研究所的数据显示，台湾当局的“收缩”策略使其对太平洋岛屿地区受援国的人均年度受援金额不降反升，迅速增至237美元[7]。這使台湾当局在太平洋岛屿地区所谓“邦交国”的资金援助具有一定迷惑作用。这也是台湾当局所谓“邦交国”“挺台”立场十分顽固的重要原因。太平洋岛国地区的西方前殖民宗主国片面宣扬台湾当局是太平洋岛屿地区的主要援助方，妄称其推动了该地区的“发展”[8]。

1998年12月，台湾当局以1亿美元的资金援助换取马绍尔群岛恢复所谓“邦交”关系。此后，台湾当局对维系与马绍尔群岛的所谓“邦交”关系非常重视[9]。陈水扁曾于2005年和2007年两次窜访马绍尔群岛，蔡英文也于2017年和2019年两次窜访马绍尔群岛。台湾地区领导人每次窜访均向该国提供了大量经济和技术援助。仅在2005年至2008年间，台湾当局即向人口不足7万的马绍尔群岛提供了近4 000万美元的资金援助，相当于马绍尔群岛人均受援600美元[10]。马绍尔群岛人均受援金额之高，在国际社会罕见。台湾当局此后继续向马绍尔群岛提供援助。据澳大利亚洛伊研究所统计，仅资金一项，台湾当局在2011至2016年间共向马绍尔群岛提供4 500万美元的资金援助，超过该国全年预算收入（马绍尔群岛年财政收入约为4 000万美元）[8]。台湾当局因此成为马绍尔群岛的第三大援助方。2019年10月，蔡英文与马绍尔群岛签署了新的“经济合作协定”，承诺在资金方面继续向马绍尔群岛提供援助。作为回报，马绍尔群岛政府承诺“拒绝外交转向”，并在联合国等国际组织继续“挺台”。

自恢复所谓“邦交”关系以来，台湾当局每年约向马绍尔群岛提供1 000多万美元的政府资金援助，相当于该国年均财政收入的四分之一，台湾当局因此成为马绍尔群岛仅次于美国的最为重要的政府资金援助方[8]。台湾当局每年向马绍尔群岛提供的大额资金和技术援助，是该国与台湾当局保持所谓“邦交”关系的最重要的经济利益考量。此外，台湾当局鉴于马绍尔群岛的重要性也给予其驻马有关机构相当数量的可自由支配的援外资金。比如，台湾当局驻马有关机构可视情向马绍尔群岛政府、社区、各种政府和非政府机构提供小额资金援助，用于资助教育、卫生、小型基础设施建设和社区活动等项目。

在受援国层面上，台湾当局集中资金重点援助金融、重大“惠民”和人文交流项目，以掌控受援国金融命脉，影响受援国重大经济和政治活动，培养其民间亲“台”力量，稳固所谓“邦交”基础。国家信托基金是太平洋岛国较为通行的管理国家财富、获得国家财政“自立”的路径。不少太平洋岛国，如基里巴斯、马绍尔群岛、瑙鲁、帕劳和图瓦卢等，均在美国、澳大利亚和新西兰等西方国家以及亚洲开发银行等国际金融机构的资助和监管下建立并运行国家信托基金。台湾当局凭借与美国等西方国家的密切关系，积极加入太平洋岛国建立的国家信托基金，企图通过注入资金、参与监管，与太平洋岛国建立密切的政治经济联系，并对其金融和经济生活发挥影响。国家信托基金已成为台湾当局与所谓“邦交”岛国政治和经济界上层人士保持密切勾连的载体。

与此同时，台湾当局注重与太平洋岛国其他重要金融机构的合作，向当地中小企业和小业主发放信贷。这是台湾当局拉拢与岛国中下层民众的关系，建构其所谓对台“向心力”的重要手段。台湾当局还将有限的援助资金着重用于向岛国青年和学生提供教育和培训，培育岛国年轻人口“亲台、爱台、拥台”的情感。在美国主导下，台湾当局自2013年起与美国一道在台湾地区和美国两地合作开展太平洋岛国青年领导人培训项目。截至2018年底，台湾当局一共培训了来自14个太平洋岛国的144名青年人士[12]。

美国政府以帮助马绍尔群岛管理国家财富为名建立了马绍尔群岛信托基金，从而掌控了该国最为重要的金融机构。这对马绍尔群岛的政治和经济生活产生了难以估量的影响。马绍尔群岛信托基金最初由美国和马绍尔群岛政府共同出资建立。在亚洲开发银行和美国政府的支持下，马绍尔群岛政府于1999年向信托基金注入3 000万美元，美国向该基金提供700万美元。美国政府此后逐年增加资金投入，直至2023年达到年投入1 500万美元的上限额度。在美国政府的鼓动下，台湾当局自2004年开始向该基金提供资金，现已成为该基金最为重要的资金来源方之一。2005年，台湾当局为该基金提供了500万美元，并承诺在2023年前每年提供250万美元[10]。该基金总值现已近4亿美元，是该国政府和民众十分看重的金融资产[10]。马绍尔群岛信托基金委员会共设7名委员，其中4名委员代表美国政府，2名委员代表马绍尔群岛政府，1名委员代表台湾当局。台湾当局为防范马绍尔群岛实施外交转向而导致资金损失，与马绍尔群岛政府签署威胁性协议：一旦双方“断交”，台湾当局有权撤回全部资金。通过注资马绍尔群岛信托基金并成为基金管理方，台湾当局与美国一道有效掌控了马绍尔群岛的金融命脉，并在相当程度上控制了影响马绍尔群岛国计民生的重大经济项目的投资审批和资金来源。

除了与美国联手控制马绍尔群岛信托基金外，台湾“国际合作和发展基金会”还与马绍尔群岛银行联合设立金额为70万美元的微小企业信贷基金，专门用于向微小企业、家庭作坊和个体商贩提供小额信贷。据统计，这些小额信贷金额大多不超过1 500美元[10]。马绍尔群岛国弱民贫，微小企业获得信贷十分困难。一些个体商户因暂时缺乏周转资金而难以为继，一些渔民甚至因为缺乏资金修理渔船和渔网而难以出海生产。微小企业信贷基金成为台湾当局收买马绍尔群岛民众的重要手段。

在援助机制上，台湾当局加强事权统一，强化垂直领导，以提高“效率”。20世纪90年代前，台湾当局的众多机构均承担了对外援助工作，导致政出多门、效率低下等弊端。20世纪90年代后，台湾当局成立“国际合作和发展基金会”，实行事权统一，由基金会负责向所有发展中国家提供所谓经济、技术、环境、医疗、教育、人力资源和人道主义援助。该基金会隶属于台湾对外事务主管部门，启动资金约为3.5亿美元。除了直接向某些太平洋岛国提供资金援助外，该基金会专门在斐济、帕劳、基里巴斯、马绍尔群岛、巴布亚新几内亚、所罗门群岛、图瓦卢、瑙鲁等国，有针对性地设立所谓农业、渔业、畜牧业、园艺等技术援助团，具体负责向各岛国提供针对性技术援助。这些技术团视情在各受援岛国建立农业、畜牧业、养殖业等示范园，传授专业技术、培训技术骨干，“帮助”当地民众实现“脱贫”和经济自立。该基金会专门在马绍尔群岛设立了技术援助团，具体负责向马绍尔群岛提供当地所需的各种援助。该技术团在马绍尔群島建有农业示范园——劳拉农场。这一农场位于首都马朱罗西部，年产值10万美元。该技术团还在马绍尔群岛开展畜牧和养殖等小型经济项目，帮助当地民众实现所谓“脱贫”和经济自立。据台湾地区有关学者统计，约有100多户当地家庭参加了技术团举办的各种生产和经营培训活动[13]。

通过对台湾当局近20年来对包括马绍尔群岛在内的太平洋岛屿地区的所谓“邦交国”的援助机制和范式分析，不难发现，台湾当局对他们的援助以资金为主、技术为辅。台湾当局意图通过援助，令太平洋岛国政府和民众对台湾当局的资金和技术形成依赖，从而达到固守其所谓“邦交”关系、提升地区影响的目的。

三、台湾当局对南太平洋有关岛国援助机制的效应

近年来，我国与太平洋岛国的经济合作和贸易额增长迅速，南太平洋有关岛国与中华人民共和国建交或复交的声音日渐增强。但在中美激烈竞争、太平洋岛国地区的西方前殖民宗主国合力施压和台湾当局“金钱外交”等因素的综合驱动下，台湾当局在南太平洋岛屿地区剩余的所谓“邦交国”近期内可能难以实现外交转向。

其一，台湾当局在太平洋岛屿地区剩余的四个所谓“邦交国”具有极为重要的战略地位。美国和太平洋岛国地区其他西方前殖民宗主国出于共同遏制中国的目的业已联合起来，不断施压、阻挠这些国家与我国深化合作关系。西奥多·罗斯福在一战后即强调太平洋地区是事关新兴大国命运的“至关重要的战略区”[14]。阿尔弗雷德·马汉也强调太平洋地区是世界新老主导性大国争夺海上霸权的主战场[15]。马绍尔群岛的战略地位十分重要，是美国全球战略和军事霸权体系的重要组成部分，也是美国围堵中国的所谓第二岛链的杻纽，控制马绍尔群岛海域是美军在太平洋地区的重点战略目标[16]。1986年，美国与马绍尔群岛签订“自由联系协议”，使其与邻近的帕劳和密克罗尼西亚联邦一道成为美国的三个“自由联系国”。“自由联系协议”规定美国独享控制马绍尔群岛及周边战略海域的权力，马绍尔群岛将大部分瓜加林环礁租借给美国作为军事基地。里根提出构建弹道导弹防御系统之后，瓜加林基地即成为美国战略导弹防御项目测试的主要基地[17]。虽然“自由聯系协议”的部分条款将于2023年到期，但美国政府宣布将与马绍尔群岛谈判该协议的内容更新和延期问题。美国战略和国际研究中心主任帕特瑞克·布昌声称，位于瓜加林环礁的美国战略导弹基地和太空基地对美国异常重要，美国绝无可能放弃。鉴于马绍尔群岛地区的战略重要性，南太平洋地区的澳大利亚和新西兰也不愿看到中国与马绍尔群岛互利合作关系日益紧密，不仅在该地区大肆渲染所谓“中国威胁论”，还配合美国联手施压马绍尔群岛，迫使其继续与台湾当局保持所谓“邦交”关系[2]。

其二，台湾当局在南太平洋地区剩余的四个所谓“邦交国”受到前殖民宗主国的挟制。以美国为首的前殖民宗主国掌控着南太平洋岛国地区的经济命脉。这些南太平洋岛国难以承受美国等西方国家的联合施压。马绍尔群岛的财政收入十分匮乏，来自美国、日本、澳大利亚、新西兰等西方国家和台湾当局的经济援助占该国总收入的三分之二。此外，马绍尔群岛每年还从美国获得大额的环境污染赔偿金和军事基地租金。这对弥补该国财政赤字、保持社会经济稳定影响较大。美国曾于二十世纪四五十年代在马绍尔群岛的比基尼环礁和埃尼威托克环礁进行了60多次核试验，并将130多吨辐射污染物倾倒在马绍尔群岛地区，对当地的生态环境造成了巨大污染和破坏。在马绍尔群岛民众的强烈抗议和国际社会舆论的巨大压力下，美国不得不答应分期给予马绍尔群岛经济补偿[18]。鉴于马绍尔群岛战略地位的重要性，美国自1964年起即在该国建有多处军事基地。马绍尔群岛独立后，美国与之签署“自由联系协议”和相关补充协议，继续租用这些基地，马绍尔群岛因此每年获得大笔补偿资金。为护持美国在太平洋地区的霸权，美国、日本、澳大利亚、新西兰等西方国家和台湾当局等主要援助方，联手向马绍尔群岛加施经济和政治压力，阻挠其外交转向[19]。

其三，台湾当局在南太平洋地区剩余的四个所谓“邦交国”均与美、英、澳等国有着密切的政治、经济和文化联系。受其影响，与台湾当局保持所谓“邦交”关系既得到四岛国政府的强力支持，亦有着较为现实的社会基础。例如，马绍尔群岛不仅将英语定为官方语言、美元定为法定货币，而且其政治、经济、法律和教育等体系均照搬西方。马绍尔群岛政府官员、政党领导人和社会中上层人士多在美国、澳大利亚和新西兰接受高等教育，其政治理念、意识形态和价值观深受西方影响。在以美国为首的西方国家的操弄下，台湾当局在马绍尔群岛长期深耕，不仅与该国政府和各政党保持着密切的关系，而且在民间也有着政治、经济和社会文化影响。在太平洋岛国前殖民宗主国的联合影响和压力下，以及在台湾当局数十年的利诱拉拢下，马绍尔群岛政府官员、社会精英乃至普通民众目前对台湾当局仍抱有较强的政治和意识形态“认同感”[20]。这就在相当程度上增加了马绍尔群岛外交转向的难度。

四、结  语

台湾当局在太平洋岛屿地区的所谓“邦交国”深耕多年，形成了上抓所谓“邦交”岛国金融命脉“信托基金”、下抓“扶贫”小额信贷和人员培训等“民生工程”的对外援助策略。中国同太平洋岛国关系在新时代以来的全方位发展，引起了太平洋地区霸权体系的主导者美国和南太平洋岛国的其他西方前殖民宗主国的强烈不安和不满。以美国为首的西方国家臆测中国在南太平洋的存在和影响将颠覆美国主导的地区霸权体系和秩序，根本性地损害他们的既得利益。美国及其盟友因而大力强化在南太地区的政治、经济和军事力量，表现出加速“重返南太”，遏制中国在该地区的政治、经济存在和影响的战略态势。在两种力量激烈博弈的语境下，以美国为首的南太平洋岛国的前殖民宗主国加大对太平洋岛国的援助，阻挠该地区内的台湾当局所谓“邦交国”进行外交转向。鉴于台湾当局在太平洋岛屿地区剩余的所谓“邦交国”仍然对西方和台湾当局抱有较强幻想，以及在美国为首的西方国家空前加大政治、经济施压力度的双重作用下，南太平洋岛屿地区剩余的台湾当局所谓“邦交国”在短期内实现外交转向存有较大难度。为此，我国应对南太平洋地区外交博弈的艰巨性、长期性保持清醒的认识，力戒急于求成，应充分发挥我国政治上平等相待、经济上互惠互利的优势，长期深耕南太平洋地区。

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責任编辑：孙德魁