雾霾污染损害救济社会化机制研究

摘要：近年来，雾霾等区域性复合性大气污染频繁发生，受害者众多。鉴于雾霾污染有别于一般点源式污染的区域性特征，难以通过传统的司法救济使受害者得到及时有力的救济。笔者提出通过构建雾霾污染责任保险制度及补偿基金制度等社会化机制，让雾霾治理变成各方面的义务，并把环境成本内化于各行各领域。

关键词：雾霾污染;损害救济;社会化

1.雾霾污染现状

1.1雾霾污染是一种新型污染

从当前我国污染损害救济法律体系来说，雾霾污染是一种新型污染，其中，“新型”体现在雾霾污染是区域性、复合型的污染。废气随着空气的流动从一个行政区划到达另一个行政区划，污染因子也会相互作用，结合形成新的污染因子。随着经济群的高速发展，大气的快速流动性使雾霾污染呈现出跨行政区域的特点。李光勤博士关于雾霾污染的空间相关性检验研究结果显示，地级行政区的PM2.5的污染浓度与临近距离存在高度空间正相关，呈现不断空间集中的趋势，与我国区域经济发展特点一致。

1.2我国局部地区雾霾污染较为严重

2013年卫星遥感数据表明，中国局部地区PM2.5浓度值高达100μg/m3，与全球大部分地区平均值10μg/m3相比，PM2.5严重超标，达标城市不到5%。2013年后，政府、企业、民众逐渐认识到雾霾污染的危害，环保意识加强，国家出台了一系列防治大气污染的方针、政策，部分地区的雾霾污染得到一定程度的缓解。但是，从全国来看，部分地区仍处于重化工阶段，经济发展方式仍然以重工业为主导，从而产生大量的化学排放物，导致污染不断加重。

2.现行污染损害救济体系救济雾霾污染损害存在一定局限性

大气污染损害救济一般是基于大型企业的点源污染所造成的损害，鲜见雾霾污染这种区域性大气污染造成的健康损害。公民李贵欣因雾霾污染起诉环保局、孙洪彬状告郑州市政府的案例，最终都止步于受理阶段。深入分析，造成该种情况有以下几个原因。

首先，从理论上分析，侵权人是不明确的，难以满足《民事诉讼法》起诉的条件。由于排污主体的多样性、大气的流通性以及污染因子的聚合性，具体责任主体的确定十分困难，甚至根本无法确定。油烟污染、冬季取暖烧煤、汽车尾气、企业废气排放均是造成雾霾的成因。排污主体哪些是侵权人，哪些不是侵权人，以何种标准确定，都是不明确的。大气的流通性以及污染因子的聚合性使得污染者排出的废气随着空气的流动从一个行政区划到达另一个行政区划，污染因子也会相互作用，结合形成新的污染因子。例如：北京的雾霾物质可能来自北京，也可能来自河北或天津等。这也就加剧了侵权人的不明确状态。

其次，在雾霾污染的框架下，造成的损害已不再是个人或者明确的几个人，而是区域内不特定人群。被污染区域内的所有人或多或少都会受到损害，然而这种损害显化为实际的损害需要一段时间，因大气污染的损害累积而形成的呼吸道疾病往往具有较长的潜伏期。然而，我国《侵权责任法》要求受害者必须受到可量化的损害，不能因潜在的损害请求赔偿。这便造成一个难以调和的窘境，若出现可量化损害的受害者分别起诉污染者，可以想象后面必然会接二连三的出现相似的诉讼，造成极大的诉讼负累。若将所有受害者集合起来，作为一个整体提起诉讼，又会因许多受害者受到的只是潜在的损害而无能为力。

此外，现有法律对环境责任分担缺乏完善的规定，对于区域性的大规模的大气污染，其损害的巨灾性导致难以依据污染者付费这种个人化路径解决。从现实出发，雾霾污染一旦发生，其影响范围极大，受害者众多，危害程度极深、大气环境修复费用高昂、修复科学技术难度大，因而让一个或者几个侵权主体承担如此高昂的人身财产损害赔偿责任以及大气环境修复责任，可能会使企业面临破产的境地。让企业承担如此之高的风险将不利于吸引人力、物力发展这些行业，进而减损人类整体福利水平的提高。但仅仅依靠民事司法救济是不足够的，我们应该探索雾霾污染民事责任的多元化发展路径，将单个企业的雾霾污染损害民事责任转由社会、多数企业承擔和消化，保证加害人在赔偿损失后，企业能够正常运行。在污染者不明或无力赔偿时，保证受害人的损害和环境损害能够得到有力的救济。

3.社会化机制的构建具备理论基础

在私法领域，个人本位逐渐向社会本位转变。个人往往无法承受大规模侵权事件爆发产生的损害结果，此时，需要将损害赔偿分散给社会，使受害人所受损失成为“微粒”。社会本位的理念为大规模侵权，例如雾霾污染损害的社会化救济提供了理论依据。由于环境问题的严重性、社会性、累积性、潜伏性，由于环境的“公共产品”性质，构建社会化救济机制能够寻求侵权方与受害方之间的利益平衡点，实现社会利益的最大化。面对日益凸显的赔偿救济矛盾问题，学界发声：“在福利国家制度和积极行政理论相继出现后，伴随着民法社会化的发展趋势，环境侵权责任社会化无论是在实践中还是在理论上均受到各国民法和环境法的共同关注。设立雾霾污染损害社会化救济制度，一方面保障了受害人所受损害获得救济的权利;另一方面分散和消减了污染企业因环境侵权损害而产生的巨额赔偿成本，维持企业的正常运营。

4.雾霾污染损害救济社会化机制的展开

4.1构建雾霾污染责任保险制度

4.1.1保险形式

环境责任保险通过将环境侵害行为人所引起的环境侵权责任和环境修复责任在全社会范围内或特定社会群体范围内分散环境责任的一种社会化的责任承担形式。这项制度的前提是承担类似风险的潜在被保险人的数量达到一定的规模。然而环境责任保险往往呼声很高，参保企业的实际参保率并不高，雾霾污染的排污者搭便车的想法较为严重。因此，建议借助国家行政力要求生产、销售、使用、存储、排放、运输有毒有害大气污染物规模较大、环境风险较大的企业参加强制性环境责任保险，对于一些规模较小、环境风险较小的企业，则可由其自由选择是否参加。考虑到企业参与环境责任保险的积极性，政府可以通过公共政策的形式推行环境责任保险，建立相应的税收优惠及财政补贴制度，使数量足够多、范围分布足够广的企业参与到环境责任保险中，以更好的分散风险增强保险公司控制风险的能力。抑或通过强制责任保险的形式要求从事生产、销售、使用、存储、排放、运输有毒有害大气污染物的企业事业单位应当投保。

4.1.2保險费率

保险费率计算的前提条件是风险的可评估性，即指雾霾污染损害发生的概率以及可能导致的不利后果的乘积。为增强对雾霾污染损害发生概率和损害程度预测的准确性，保险人之间可以通过相互协助，信息登记和交换的方式以提高保险人实现预测风险和计算保险费率的准确性。在保险费率的计算上，笔者认为应遵循以下几点：第一，企业差别费率制，不同企业的经营规模不同，业务活动造成大气污染的可能性不同，污染气体排放量的不同，对于环境问题的重视程度不同，企业的环境措施与力度也会大不相同;第二，实行可浮动的保险费率，短期内保险费率保持稳定，以保证保险公司的信誉;长期来看，随着风险的变化，如企业环保设施的变化，企业的污染气体排放数据的变化，企业因大气污染涉诉量的变化，以往在大气污染赔偿的数额变化，对保险费率加以调整。此外，保险费率的适用上应附带一些激励或惩罚机制，对于出险率低的投保者可以实行优惠费率，而对于出险率偏高的企业则实行较高的费率。保险费率的浮动制在一定程度上可以避免道德危险现象，从制度上为企业采用环保技术、从事清洁生产提供刺激和引导，降低造成大气污染损害的可能性。

4.1.3承保机构

周珂教授认为持续性环境侵权的责任保险应作为政策性保险看待。竺效教授认为，对于渐进性的生态损害，应由国家提供政策性保险。早在1988年，美国政府出资设立了不以营利为目的的应对污染环境风险的政策性保险机构，即环境保护保险公司。雾霾污染是一种累积性的持续性的大范围的污染，一旦发生赔付数额巨大，一般的商业性保险公司难以承担如此巨大的风险，由国家提供政策性保险较为适宜。可以积极鼓励商业性保险公司承保雾霾污染责任险，对此类商业性保险公司给予一定的税收优惠和财政补贴。与此同时，为了进一步减小风险，保险公司可以采取环境责任保险再保险、巨灾证券化、不同保险公司联合保险等方式来对风险进行进一步转移。保险人对被保险人实施全程风险评估检查，降低责任事故的发生概率。

4.2雾霾污染损害补偿基金制度

如果责任主体缺位、产生环境风险的企业并未参加环境责任保险或者责任保险赔付达到限额，那么众多雾霾污染损害的受害者同样得不到有效的救济。因此，有必要增加另一种补充性的社会化机制来强化对受害人的救济，建立区域性的大气污染损害补偿基金。从域外不同国家和地区的实践来看，我们应该形成专门的补偿资金、专门的管理机构、专门的救济程序，以达到快捷、及时救济的要求。

4.2.1资金来源

充足的雾霾污染损害补偿基金是这一制度存在和维持的基础，否则这个制度将无异于无源之水。结合雾霾污染的特点及我国实情，笔者认为我国雾霾污染损害补偿基金的资金主要来源于以下几种。首先，环保税是企事业单位和其他生产经营者直接向环境排放应税污染物而缴纳的税种，由地方征收，主要用于充实地方环保治理资金。而雾霾正是由于排污者向大气环境中超标排放废气形成的，故建议区域内的政府从环保税中提取部分比例的资金用于充实雾霾污染损害补偿基金，这也是污染者负担原则在大气污染损害补偿基金法律制度中的具体体现。由于机动车尾气是区域性大气污染的重要缘由，故建议从机动车相关税收中提取部分比例资金。其次，政府的财政拨款也是资金的来源之一。再者，可以通过发行彩票来缓解基金的资金压力。此外，可以通过证券市场发行巨灾债券、巨灾期货、巨灾期权等金融产品，以期更加有效地分散风险，增加巨额灾难事故的承保和理赔能力。最后，随着社会各界环保意识的逐渐加强和企业社会责任的觉醒，社会捐赠也是基金资金来源的重要有益补充。

4.2.2管理模式

关于雾霾污染损害补偿基金制度的管理机构，笔者认为有两种模式可以选择。一种是建立一套自上而下的专门机构来进行管理;另一种是依托现有的环保机构来进行管理。第一种模式的优势在于有利于在全国范围内对公共补偿基金进行调配，有利于基金的专业化管理、保值增值，但要维系这一自上而下的机构的正常运行，需要付出巨大的成本。故笔者认为第二种方法较为适宜。目前，京津冀大气环保局呼之欲出，意在进一步解决京津冀区域性大气污染问题。区域性的大气污染在区域范围内补偿具有相当程度的合理性，故可以设立京津冀大气污染损害补偿基金，由京津冀大气环保局对基金进行管理。这种模式具有无可比拟的优势。首先，我国环保机构有处理环境纠纷的职能，而雾霾污染损害补偿从本质上来说也是解决因环境污染带来的损害，依托环保机构来试行此制度，并未超越环保机构的职能。其次，我国环保机构拥有的环境方面相关的技术、设备、人才等，是其他机构所不能比拟的，且大气污染环保机构了解熟悉当地的大气污染状况，这对雾霾污染损害补偿制度的践行十分有利。

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作者简介：余立丽（1995.08-），女，湖北省随州市人，武汉市武昌区武汉大学环境与资源保护法学专业 硕士研究生。

（武汉大学 湖北 武汉 430072）