浅析PPP 项目融资方式、面临的问题及建议

◆ 黄志斌

PPP（Public-Private Partnership）从不同的角度有不同的概念解释，但其本质都是公共部门与私营部门（社会资本）合作，吸引更多社会资源参与到提供公共产品服务中来，从而实现公共部门职能并使参与者获利，主要特征是“合作、共享收益、共担风险”。

PPP 是一种项目建设管理模式，本身也是一种融资方式，包括管理职能和融资职能，而随着经济发展进入转型期，国家深化预算改革及加强地方政府债务管理等系列政策的出台，国家由高速增长阶段转入高质量发展阶段，财政收入的低速增长与更多的公共服务、基础设施建设需求之间的矛盾日益突出，PPP模式优势得以凸显，2014 年后开始得到极大的应用和推广，至今仍然是非常重要的一种方式，而且是越来越规范，本文主要从被大家广泛认可的融资功能上着手，简单分析PPP 项目的融资方式，并就过程中面临的问题进行阐述并提出建议。

一、主要的融资方式

（一）政策性银行贷款

目前参与PPP 项目融资的政策性银行主要为国家开发银行和中国农业发展银行，政策性银行不以盈利为目标，受国务院直接领导，主要为贯彻政府经济政策和意图，受国家宏观调控影响最大，在特殊时期，具有其他银行不可比拟的政策优势。国家经济发展进入转型期，经济发展进入新常态，政策性银行也在积极参与投资项目特别是PPP 项目融资，初期以政府购买服务模式居多，2018 年之后逐步整改，多以特许经营权抵押融资、应收账款质押等方式实现。

以国开行某省分行应收账款质押融资为例，项目融资主要要点大致如下：

1.公开挂网中标的PPP 项目，签订投资建设合同是基本前期。一是政府部门就公共产品服务提供商的选择进行公开招标、单一来源采购或竞争性谈判，并挂网公示。二是中标后投资方与政府方签订投资建设合同，约定建设内容及双方权利义务。三是就特定建设任务成立特定目的项目公司（SPV 公司）。

2.评估地方政府财政实力、评估股东方信用并为项目公司评级。中标供应商与银行接洽后，银行会就产品所在地政府财政实力进行评估，主要为了解地方政府财政收入情况、政府债务率、政府信用、偿债能力、项目公司股东的资信状况等。

3.采购资金纳入政府中长期财政预算。纯公益类项目或部分可行性缺口补助的，政府按年度绩效考评结果付费的项目，未来政府还款计划需要列入政府中长期财政预算，确保按期偿还。通过项目自身收费实现自我平衡的，需要提供项目详细的项目建设及未来收费测算，确保未来收入能够完全覆盖项目贷款本息。

4.项目合法合规性文件齐备，主要为项目立项、工程可行性研究报告、环境影响评价、用地预审、海域使用权、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、建设工程施工许可证、建设项目选址意见书（三证一书）、物有所值评价、财政承受能力评价、项目实施方案（两评一案）等齐全。项目合规手续齐备是融资机构项目评估、融资批复的基本前提，两评一案等更是决定融资是否能够获批的关键所在，项目实施机构需高度重视上述文件的办理，过程中需加强与金融机构的沟通，可以实现带条件批复及放款，待手续齐全后使用。

5.项目增信措施及资本金来源。一般以项目应收账款质押，作为覆盖银行贷款风险的主要手段，同时，若地方政府资信较差或者项目还款风险较大，银行会要求贷款企业的股东提供一定比例的担保或者其他增信措施。同时要求股东项目资本金来源合法且在贷款期间的长期存在不得抽逃。

6.签订合同放款及监管。借贷双方各自履行内部审批手续，签订贷款合同、资金监管协议，专款专用，不可挪用；资金使用时提供相应证明材料，如合同、工程进度签认、拆迁协议等；公司开设结算户和贷款户，一般要求下游客户也在贷款行开设账户。

政策性银行贷款主要特点是与项目自身收费机制、政府财政能力挂钩，还款来源是否可靠是影响该方式能否顺利实施的关键。因其贷款期限长，利率低（基准利率可下浮），审批速度快而受到政府及投资项目建设人的青睐。因资金需向特定主体募集，提款时一般不能根据项目资金需求随用随借，而是一年内分1-2次提前提款，资金不能及时用于项目各项支出造成部分闲置，给项目公司带来一定的财务负担。

（二）产业基金

产业基金通过结构化设计，发挥杠杆作用，为项目建设筹集足量资金，以股权或“股＋债”方式投入项目公司，获取固定投资回报。基金存续届满，通过约定回购或项目公司减资方式实现退出。

社会资本通过公开招投标，确认为投资建设人，投资建设人通过设立特定目的之项目公司专门负责项目投融资建设，社会资本入股80%（比例依据项目需要调整）。社会资本合作方作为GP，与银行发起、金融投资者参与的LP 共同成立有限合伙基金，GP 入股1%为普通合伙人，执行合伙事务，承担无限责任，LP入股99%为有限合伙人，负有限责任。有限合伙基金参股SPV 项目公司，比例为20%，其他资金以委托贷款或股东借款方式投入项目公司，项目公司投资特定PPP 项目，项目建设运营期结束后由投资人转让给政府部门（图1 PPP 产业基金运作模式）。

图1 PPP 产业基金运作模式

通过产业基金方式融资，可以扩大杠杆效应，可实现5-10 倍杠杆。如某央企与社保基金成立的基金，主要投向集团推荐的水环境治理、公路、轨道交通以及城市综合体开发项目等重点基础设施建设项目。

如果产业基金为引导基金，则杠杆被放大至几十倍甚至上百倍，如深圳金砖城市国开先导基金管理有限公司与各地政府合作，成立引导基金，投资于城市基础设施、综合管廊、水环境治理、教育、医疗等各领域。该基金主要与各地政府合作，与财政挂钩。成立地区引导基金，引导基金可解决项目建设的项目资本金问题，也可解决大部甚至是全部建设资金问题，这样杠杆效应则进一步放大，相当于两次杠杆相乘，极大拓宽了项目融资资金来源。

（三）资产管理计划

资管计划参与PPP 项目，主要意义是为资金进入PPP 项目提供通道，模式同上述产业基金类似，只不过资金来源可以更加广泛，如保险资金可以成立保险资管计划，券商资金可以成立券商资管计划，公募私募资管、信托计划资管等。

（四）商业银行融资

银行资金是PPP 项目融资最大的资金来源，银行参与PPP 项目的方式一般是项目贷款，也可以通过发行理财产品，通过结构化设计，以“明股实债”或“股+债”方式参与项目建设。商业银行融资具有融资成本低、规模大的优势，部分闲置贷款可在行内理财进一步降低融资成本，但银行风控严格，一般要求股东担保，且贷款周期短，异地授信较为繁琐，与PPP 项目动辄几十亿投资相比，大多数银行省行权限较低，必须报总行审批，审批进度较慢，同时进一步加大了审批的难度。

（五）融资租赁

融资租赁原为设备租赁，是指实质上转移与资产所有权有关的全部或绝大部分风险和报酬的租赁。融资租赁在飞机、船舶、机械设备、医疗设备、通讯设备领域较为普遍。为更好的服务实体经济，国家推出了许多支持融资租赁业务发展的举措，而融资租赁这一传统租赁业逐渐在项目建设上运用的越来越多。

以PPP 轨道交通项目而言，专门目的之项目公司（承租人）可与成套设备租赁公司（出租人）签订融资租赁合同，出租人根据承租人意愿，由生产厂商（出卖人）生产特定车辆及配套设备，交付承租人使用，承租人分期支付租赁款，到期后以名义价格获得车辆所有权，过程中出租人以项目收费权作为保证。由于设备购置费在轨道交通项目中所占成本比重较高，在项目融资时可与项目贷款或产业基金融资相结合。

（六）供应链融资

供应链融资把供应链上的核心企业及其相关的上下游配套企业作为一个整体，根据供应链中企业的交易关系和行业特点制定基于债权及现金流控制的整体金融解决方案的一种融资模式。供应链融资解决了上下游企业融资难、担保难的问题，而且通过打通上下游融资瓶颈，还可以降低供应链条融资成本，提高核心企业竞争力。

就投资项目而言，核心企业为成套设备供应方，基础设施建设总承包方。该类企业多为大型央企、国企、上市公司等，一般均为银行的核心客户，这些企业在为项目提供成套设备、项目施工过程中形成大量的应收账款，而银行可据此设计，根据供应方（施工方）、项目公司、业主三方的权利与义务，为企业建立保理资金池，企业可通过在银行的授信，以较便捷的方式取得资金。企业可根据还款条款的设置，由业主单位承担还本付息责任，相当于提前收款。供应链保理融资因快捷、利息低、资金使用灵活，在轨道交通领域，大型环保设备领域，基础设施建设领域应用非常普遍。

（七）资产证券化

1.项目收益债券。

PPP 项目可依据特许经营权，如依靠高速公路收费权、污水处理排污权、垃圾发电上网电价收入、公园门票收入及各类补贴等，发行项目收益债券。《项目收益债券管理暂行办法》发改办财金[2015]2010 号出台后，项目收益债将成为PPP 项目融资的重要渠道。

项目收益债券，发债主体可以是特定项目公司，也可以是具体实施项目单位或实际控制人，债券募集资金用于特定项目的投资与建设，债券的本息偿还资金完全或主要来源于项目建成后运营收益的企业债券。通过项目收益债，可以提高企业资产证券化水平，拓宽融资渠道，降低企业融资费用。

但发债对企业信用评级要求较高，非公开发债要求评级必须是AA 级以上，且通常要求提供差额担保，完善差额补偿机制。项目收益债对项目本身资质要求较高，融资成本较高，项目收益债要求项目建成后必须向债券代理人办理抵押、质押手续，项目收益债的排他性要求项目不能再向其他单位设定抵押、质押等他项权利，项目所需融资仅能通过发行项目收益债实现。

2.项目收益票据PRN。

项目收益票据是指非金融企业可以在银行间债券市场发行、募集资金用于项目建设且以项目产生的经营性现金流为主要偿债来源的债务融资工具。2014 年7 月14日，经交易商协会注册，由国家开发银行和中信银行联席主承销的郑州交投地坤实业有限公司（简称“郑州地坤”）项目收益票据在银行间市场成功发行，注册金额12 亿元，首期发行5 亿元，专项用于郑州综合交通枢纽地下交通（东广场）工程项目建设与运营，是首个为实现项目融资发行的项目收益票据。

项目收益债与项目收益票据虽然起步较晚，但因其秉承“使用者付费”这一核心理念，结构化设计规范透明，具有完善的偿债机制和投资者保护机制，必将成为PPP项目（特许经营权类）融资的重要金融工具。

二、融资面临的问题

（一）项目合法合规性问题

项目立项、工可、环评、用地、用海等合法合规性文件齐备是投资项目融资必备条件之一。任何一种融资方式，均以项目合法合规作为最基本前提，但该类手续办理也是较为漫长的过程，一个项目从策划到招标，需要多年的筹划，合规手续审批部门多、审批难度大也是基本事实，在投资项目建设过程中，项目进行配合性施工或已经开工建设，部分关键要件尚不齐全，导致融资不能报批，融资不到位又反过来制约项目建设步伐。

（二）政府信用风险

政府既是规则制定者，又是执行者，既当“裁判”，又当“运动员”，导致PPP 模式的初衷“合作、共享收益、共担风险”的运行机制存在一定的障碍。长期以来政府的官本位，可能导致双方合作上的不平等。在项目实施过程中“干预”过多，政府规划不断调整，项目建设程序出现“倒桩现象”，承诺支持项目的部分条款失效等，不仅影响项目融资进度，更是延长了项目建设周期，增加管理成本，甚至项目暂停或终止。项目进入运维期，政府不能按期履约，不能按时回购社会资本方的投资，给社会资本方带来较大融资风险。

（三）融资成本较高问题

方案可行的前提下，融资成本高低成为选择项目融资方案的重要因素。一般而言，方案结构越复杂，融资成本相对较高，而企业均偏向于成本较低融资方式。如何商定融资方案，降低企业融资成本，成为企业财务人员、企业经营层面临的现实问题。

（四）经营管理上需要

企业资产负债率是衡量一个企业综合实力、健康与否、持续经营的重要指标。另外很多单位上级主管部门将资产负债率、净资产收益率、现金流、（存货+合同资产+应收账款）与营收占比等财务指标作为考核单位是否具备自主投资能力的重要指标，PPP 项目投资运营周期长，融资方式的选择对投资方至关重要，影响深远。因此，采取表内融资还是表外融资，影响企业的多项指标，不仅仅是解决项目建设资金问题，更是经营管理需要。

（五）企业投融资领域人才短缺

随着PPP 项目数量日益增多，行业跨度加大，投资项目人员面临的新领域越来越多，加上融资相关政策法规不断更新，原有的知识结构已远远不能满足管理需要，投融资专业人才紧缺，融资模式创新不足，融资成本较高，导致项目融资一般滞后于项目建设，甚至投资变成垫资，制约了公司在投资领域长足发展。

三、对策及建议

（一）加强契约精神培养，树立公平、互利、合作、共赢理念。从企业层面，加强投资项目合同履约，建立与政府的日常沟通机制，维护政企良好合作关系，做政府急所的责任分担者和政府购买服务的优质提供者。从法律层面，进一步健全PPP 项目相关法治法规，明确PPP 项目核心问题，基本原则，确保社会资本的公平地位，合法权益，争端解决机制，退出机制。从政府层面，提高政府履约能力及契约精神，将政府的履约与诚信纳入政绩考核，建立责任追究机制，严惩失信与违约行为。

（二）培养专业人才。政府部门着力培养精通PPP项目模式的项目包装设计、财政预算、监管等专业人才，企业培养项目融资、风险管理、合同管理、市场拓展精英人才，社会机构培养PPP 项目法律、金融、监管、财政、税收等相关人才，确保PPP 项目落地，提高执行力。同时企业应加大对PPP 项目融资方式、融资风险防范专题研究，积极拓展融资渠道，降低融资成本。

（三）做好项目前期工作，重视合法合规性文件办理，避免倒桩现象。制定办理进度时间表，明确责任人，建立沟通协调机制，加快融资所需各项合法合规文件办理。进一步明确政府与社会资本的权责利，做好分工，由政府部门负责项目的合规手续、政策、法规、征拆迁等，社会资本负责投融资、建设、运营，发挥各自优势，共同控制项目风险。

（四）建立健全配套机制。一是政府部门转变政府职能，简政放权，增强服务意识，建立部门联动的高效机制，制定税收优惠及财政补贴支持政策，吸引社会投资者。二是建立透明的收费定价机制和合理有效的调价机制，更有利于项目融资的实现。三是完善金融配套制度办法的制定、修订，支持企业多渠道融通资金，大力支持PPP 项目建设。四是尝试建立投资人在政府业主层面挂职锻炼制度，既能加强双方合作项目的有效沟通协调，也能为企业培养懂投融资、财政、规划等方面的复合型人才。

四、结语

PPP 模式融资方式很多，随着该模式的深入推进，将会有更多适合PPP 模式的具体融资方式，本文主要就PPP 项目经历过的融资方式进行探讨，就政策性贷款、产业基金模式进行深入的分析，同时分析了融资过程中面临的一些问题并提出建议。上述观点仅代表作者在工作中的一些总结和认识，不代表公司观点。