温州市域铁路发展现状及展望

谢 军，杨介榜

热点研讨

温州市域铁路发展现状及展望

谢 军1，杨介榜2

（1. 温州市城市规划设计研究院，浙江温州 352000；2. 温州市国土空间规划研究中心，浙江温州 352000）

温州市域铁路S1线开通运营后反映出客流水平不高、交通衔接不畅等问题，导致人们对S1线建设的质疑，进而对发展市域铁路产生困惑。结合国家对市域铁路的发展政策以及温州对轨道交通的期望与诉求，探讨市域铁路作为组团之间通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统，对城市空间拓展、城市用地开发的支撑作用，为今后市域铁路建设提供思路，并针对温州市域铁路的未来发展，提出加快沿线用地开发、优化交通衔接方案、合理安排建设时序、合理制定技术标准以及优化轨道交通网络等措施。

市域铁路；城市空间结构；TOD；建设时序；交通接驳

温州作为市域铁路建设先行先试城市，于2009年启动编制并完成了《温州市城市快速轨道交通线网规划》，其后根据城市的特点和发展要求，又以线网规划中的“都市快线”为基础，编制完成了《浙江省温州市市域铁路网规划》和《温州市域铁路建设规划(2011-2017 年)》，并根据国家发展改革委批复启动了市域铁路S1线一期、S2线一期和S3线一期工程的研究、建设工作。

目前，温州仅市域铁路S1线建成并开通试运营，如图1所示。市域铁路S1线一期为东西走向，线路全长53.5 km，设站18座。S1线承担都市区范围内东西向组团间快速交通联系，服务温州南站、温州西站、温州站、龙湾机场等重要交通枢纽，是构建未来温州都市区沿瓯江城市拓展带的重要支撑。

图1 市域铁路S1线一期工程平面方案示意

Figure 1 Plan of the first phase of suburban railway line S1

2019年1月23日，市域铁路S1线一期西段(桐岭站至奥体中心站)开通试运营，标志着温州正式步入轨道交通新时代；9月28日，S1线一期东段(奥体中心站至双瓯大道站)开通，标志着S1线一期全线正式开通运营。

自全线开通以来，工作日日均客流2.87万人次、非工作日日均客流3.17万人次，客流负荷强度仅为0.05万人次/d·km。目前，市域铁路S1线一期客流量仍在稳步提升中，整体客流水平还有提升空间。但是，市域铁路S1线一期整体客流水平偏低、社会经济效率不高的问题仍然突出，由此产生对市域铁路S1线建设决策进行反思，对S2线、S3线是否应当继续建设的质疑声从未间断。

1 市域铁路的诉求与期望

1.1 满足市民对缓解交通拥堵的诉求

近年来，温州中心城区的拥堵范围呈现扩大趋势。2019年早高峰路网平均车速为28.44 km/h，较2018年下降8.4%；拥堵里程为45.99 km，较2018年增加82.1%；晚高峰路网平均车速为27.93 km/h，较2018年下降7.3%；拥堵里程为46.99 km，较2018年增加67.9%。

作为先行先试的市域铁路系统，一方面是在现状组团间联系通道资源有限、流量饱和的情况下增加新的交通联系方式，有效缓解城市道路资源供求矛盾，适应城市未来交通需求的不断增长。例如温州市区与龙湾方向的主要通道仅有瓯海大道和机场大道2条，而组团间的交通交换量逐年增长，年均上升比例超过17.6%，早晚高峰交通拥堵问题也日益严重。市域铁路S1线的建设，在温州市区与龙湾间提供了一种新的出行选择，有助于缓解交通拥堵。另一方面，切实落实优先发展公共交通政策，在现状“扁平化”地面公交网络的基础上，以市域铁路系统为框架逐步推进骨干公交系统的打造，提高公共交通方式的竞争优势，从而抑制机动车出行使用比例，达到改善城市环境的目的。

1.2 支撑政府对都市区发展的期望

温州都市区构建“一主两副三极多点”的市域空间格局。“一主”即都市区主中心包括温州中心城区和瑞安市区(含安阳、塘下、飞云、仙降、陶山)，形成位于瓯江和飞云江“两江”之间一体化发展区域，是全市国际化和区域服务功能、创新型产业和市级公共服务集聚的核心，服务全市、辐射“温台”城市群乃至整个长三角南翼的门户，全市对外综合交通枢纽。“两副”是指以乐清和平苍两个组团型城镇群为市域南北两个副中心，承担全市重要产业和区域服务功能、并支撑温州城镇化和经济社会转型发展的都市功能提升区。“三极”是指三个带动山区城镇化和旅游、文化产业发展的增长极，分别是永嘉、文成和泰顺的县城。“多点”是指多个支撑全市城镇化发展的其他小城市(镇)，为其周边村镇提供均等化的公共服务和就业[1]。在都市区东部形成4 842 km2的城镇密集带，规划人口约占市域的85%。都市区的发展框架需要市域铁路作为支撑，无论“一主”内的鹿城、龙湾和瑞安三大片区，还是“两副”与“一主”的联系，即乐清副中心和龙港、平阳及苍南与温州中心城市的沟通。所以市域铁路S1、S2、S3 3条线构建“风车”型的结构符合温州都市区发展的要求，如图2所示。

1.3 符合国家支持市域铁路发展的理念

2017年6月，国家发展改革委、住房和城乡建设部、交通运输部、国家铁路局联合中国铁路总公司下发了《关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见》(发改基础[2017]1173号)，明确市域铁路发展的总体要求，提出市域铁路的建设方式、发展路径、机制制度、保障措施等，为有序推进市域铁路发展提供遵循和指引[2]。中国近年来城市轨道交通取得了快速发展，2018年运行里程达5 766.7 km[3]，但市域发展滞后几乎空白(截至 2017 年年底，中国开通市域铁路的城市共4个，计有5 条线，线路总长为 364.0 km[4])。城市轨道交通建设相对成熟后向大城市外围或者都市区延伸是必然趋势，国际上巴黎地铁214.0 km，区域快铁RER 616.4 km；东京地铁304.0 km，JR铁路系统1491.0 km[5-7]。近两年来国内轨道交通发展成熟的城市正在通过新一轮规划解决中心城区与近郊组团之间的联系，如深圳11号线、南京市域11号线、广州18号线等。

图2 都市区空间结构与市域铁路的关系

Figure 2 Relationship between urban spatial structures and suburban railways

2 市域铁路的困境与抉择

2.1 市域铁路S1线面临的困境

2.1.1 客流水平偏低，运能未能充分发挥

温州市域铁路S1线一期西段于2019年1月23日开通试运营，4月起客流量稳定在50万人次/月以上。2019年9月28日全线开通后，全日客流、高峰小时最大客流断面和高峰小时最大断面满载率等指标均较西段试运营期间有较大提高，其中工作日日均客流量约为2.87万人次/d、非工作日日均客流量约为3.17万人次/d，工作日高峰小时最高断面为835人次/h、非工作日为1 564人次/h，最高满载率仅为31.2%。市域铁路S1线最大日客流为15.07万人次，出现在国庆节期间(2019年10月2日)，但主要是由于国庆期间免费乘车活动带来的体验客流。S1线工作日全日断面客流如图3所示。根据S1线工程可行性方案，初期高峰小时输送能力为1.21万人次/h，而现状高峰小时最大断面客流不超过2000人次/h，运能远未充分发挥。

图3 S1线工作日全日断面客流示意图(2019.11)

Figure 3 Passenger flow in section of line S1 on weekdays (2019.11)

2.1.2 交通接驳不便，尤其是与地面公交系统换乘不便捷

S1线位于温州中心城区的南部，在城市人口密集区域的边缘通过，市民出行乘车不便，一般需要通过其他交通方式进行换乘。现状S1线与地面公交的换乘比例不高，主要的换乘接驳方式仍然为私家车、出租车、网约车等，轨道与公共交通一体化尚未开始形成。此外，由于老金温铁路尚未拆除、通站道路建设迟缓等因素，城市整体还未发展到S1沿线区域，所以S1线站点周边配套设施不够完善，公交场站、P+R停车场等交通接驳设施的建设受到制约，在一定程度上导致衔接换乘不便。

2.1.3 站点TOD开发滞后，人口岗位聚集程度未达预期

S1线在建设之初，就引入国际先进TOD理念，秉承“建轨道就是建城市”，走出了一条“轨道交通+新型城镇化”的道路[8]。但由于工程协调和开发主体等种种原因大部分没有实施，仅有浙南科技城站围绕“轨道交通+新型城镇化”的战略目标，以“轨道+物业”的TOD发展模式开发“TOD国际新城”。德政站综合开发效果图与现状对比如图4所示。

图4 德政站综合开发效果图与现状对比

Figure 4 Comprehensive development effect of Dezheng station compared with reality

据统计，现状S1线沿线两侧各1.5 km廊道范围内的居住用地约占41%，而规划预期为54%，两者相差13%，这也进一步说明S1线沿线用地开发滞后，尤其是惠民路站、新桥站、德政站等区位条件优越、定位相对较高的站点开发强度明显不足。这一差异性也进一步反映到人口、岗位规模上，现状覆盖人口规模约为86万，而规划为128万，现状仅为规划的2/3，两者相差近40万人口。

2.1.4 出行方式竞争力不足，系统优势未能体现

目前市域铁路S1线平均发车间隔为10 min，旅行速度约为55 km/h。S1线连接温州南站和机场，应该成为这两个交通枢纽出行的主要选择，目前从出行数据来看也是最多的，温州南站约1.02万人次/d，机场为0.33万人次/d。综合比较市域铁路S1线相对于小汽车而言，在出行时间成本方面并无优势，反而显得系统竞争力不足。以市区至温州南站或者龙湾国际机场为例，市区任一点至两大枢纽，小汽车的出行时间为30 min左右(高峰时段将会有所增加)，而选择市域铁路S1线并综合考虑接驳时间、等候时间等需要50 min左右。出行费用上S1线有一定的优势；但如果考虑交通接驳不便需要出租车接驳，同时相比多人出行，S1线也没有竞争优势。

2.1.5 建设成本过高，财政压力大

市域铁路S1线的实际建设成本约为3.5亿元/km，远超建设规划预期的2.95亿元/km。《温州市域铁路建设规划(2012-2018)》批复的S1线一期工程总投资153.2亿元，实际投资186.07亿元；高昂的建设成本，带来的是巨大的财政压力。一方面是在建线路仍需大量资金投入，目前S2线一期工程累积完成投资113.87亿元，占总投资261.53亿元的43.54%；S3线一期工程累积完成投资7.6亿元，占总投资122.4亿元的6.21%；后续投资仍需资金共计270亿元。另一方面是已建线路的运营补助需要持续投入，以目前建成通车的S1线为例，2019年S1线运营收入约0.28亿元，运营成本支出约3.93亿元，政府运营补助约为3.6亿元。

2.2 后续S线建设面临的抉择

市域铁路S1线的整体客流强度不高，产生的经济效益有限和运营补贴财政压力较大；原本想通过S1线带动城市拉开框架，但S1线站点和沿线开发严重滞后。在建的S2线及S3线区位条件相较于S1线更差(包括沿线的用地开发、人口岗位规模以及交通联系强度等)，由此带来的后续建设投入、运营投入等财政压力更大。而2019年1月，《中共温州市委关于深入贯彻落实省委“四大”建设决策部署，加快打造全国性综合交通的决定》(温委发〔2019〕7号)，明确2020年开工建设轨道交通M1线，2025年建成投用；加快启动建设M2线、谋划启动M3线。2019年7月，《中共温州市委关于全面提升中心城区首位度，加快建设区域中心城市的决定》再次提出加速构建城市轨道交通“S+M”网络。国家发展改革委批复的温州市域铁路建设规划(2012-2018)如图5所示。

图5 国家发改委批复的温州市域铁路建设规划(2012-2018)

Figure 5 Railway construction plan of Wenzhou approved by National Development and Reform Commission (2012–2018)

一方面现状已建成并运营的线路存在诸多问题，另一方面地铁M线的前期工作正在如火如荼地开展。面对现实与规划的差距，温州市域铁路S线面临事关前途命运的抉择。第一，S1线一期已经建成，但客流不足，面临着是否需要调整运行发车频次和服务标准的抉择，如果调整，将给出行带来更大不便，客流将更少；如果不调整，运行成本将是城市运行的巨大负担。第二，S2线已经建设投资43%，S3仅仅投资6%；面临的问题是：首先这两条线是否继续建设，其次是否需要按照S1的标准进行建设，是否还有调整的余地。第三，作为国家战略新兴产业示范工程的S1线如果不成功，是否就没有推广的必要。

3 市域铁路的前途与对策

在这样的困境和抉择面前，并不是市域铁路没有希望了，而是温州对市域铁路定位发生偏差，建设市域铁路的时序颠倒了。回归到市域铁路S线本质上，回归到国家对市域铁路发展的整体战略部署上，市域铁路前景是美好的，有广泛的应用空间，具有一定的可推广和可复制性。

3.1 市域铁路的发展前景

3.1.1 功能定位

发改基础[2017]1173号文中明确，市域(郊)铁路是城市中心城区连接周边城镇组团及其城镇组团之间的通勤化、快速度、大运量的轨道交通系统。温州市域铁路系统承担城镇密集地区中长距离快速客运联系，将都市区的主要组团联系起来，线网覆盖中心城市和都市区“一主两辅”的城镇面积地区。温州市域铁路采用国铁制式车辆、地铁控制系统，最高速度S1线为120 km/h，旅行速度约为55 km/h，站间距平均3.13 km，最小间距1.85 km。从服务区域和建设标准上看，温州市域铁路符合国家对市域(郊)铁路的要求；但为了实现“通勤化、快速度、大运量”的要求，采取现有建设标准无法发挥系统的优势。车站间距最小达到1.85 km，无法发挥市域动车组车辆120 km/h的优势，同时小间距和多车站大大增加建设成本；对于市域铁路来说，客流要求比城市轨道交通低，实际客流也相对少，发车间隔也相对较长，采用地铁控制系统没有必要。所以采取合理建设标准、满足市域交通出行需求，是解决市域(郊)铁路发展滞后，有效供给能力不足的关键。

3.1.2 支撑都市区空间结构

温州是典型的组团式、带状结构城市，未来都市区规划构建“一主两副三极多点”、强化各级中心城市集聚整合的网络型空间结构。从综合交通体系发展战略上来看，一体化大都市的形成需要有完善的交通体系来支撑，大运量、快速、准时的市域铁路适合中长距离的交通需求，是形成温州未来都市区结构不可或缺的交通方式。

1) 对于都市区范围内的长距离出行，主要依靠高速公路、市域铁路以及国省道。

2) 对于中心城区范围内跨功能片区的中长距离出行，主要依靠市域铁路、城市轨道、常规公交快线和城市快速路；

3) 对于功能片区内部的中长距离出行，主要依靠城市轨道、中运量公交、常规公交干线和主次干道；

4) 对于功能片区内部的短距离出行，主要依靠步行、自行车和常规公交支线。

从上面的分析可以看出，市域铁路主要承担和支撑都市区范围内的中长距离出行和中心城市片区组团之间的交通出行。这种需求在都市区、特大城市和大城市有很大的发展空间。

3.1.3 促进TOD开发建设

温州市域铁路以“市域铁路+新型城镇化+智慧化”为发展理念，以TOD开发模式为导向，按照“同步规划、同步设计、同步建设”的原则，突出重要站点开发，实施成片集中开发，推进市区一体化相向融合发展[9-10]。这个思路符合《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(国办发[2014]37号)的要求，应该依托市域铁路通道推进城市新区和外围城镇组团建设，引导人口布局，不断优化都市区和城市空间；坚持依托市域铁路的新型城镇化道路将是今后城镇化的主要途径。

3.2 温州市域铁路的发展对策

3.2.1 引导用地开发建设，加快S1线站点和沿线用地开发

按照“提前谋划，整体开发”的思路，强化经营土地理念，提升土地利用效益，统筹规划、创新模式，加快S1线站点和沿线用地开发。

1) 统筹规划。通过S1线沿线站点整体发展定位研究，扩大具体站点周边区域地块规划研究范围，统筹完善S1线沿线整体TOD规划。同时，按照区域平衡、适当集中的原则，将地区开发强度向轨道交通场站及其周边地块适度集中，以轨道交通场站为中心进行不同强度的开发建设，促进城市空间结构优化，充分发挥轨道交通对经济发展的推动作用。

2) 市区共建。由于S1线沿线站点周边综合开发用地部分属于沿线区政府管辖，因此应充分发挥市铁投集团和属地区政府的合力，各自分工，共同推进站点综合开发建设。同时积极探索轨道交通站点及周边土地综合开发利用的有效推进机制。

3) 功能复合。S1线TOD开发重点研究提高既有轨道交通土地资源的利用效率，在确保轨道交通功能需求和运营安全的前提下，对轨道交通场站及周边土地实施立体开发。探索“综合用地”规划和土地复合利用方式，体现“功能混合、立体复合、生态宜居”的规划理念，与地区发展整体联动，进一步提高土地节约集约利用水平。

4) 收益反哺。轨道交通场站及周边土地综合开发利用收益优先用于轨道交通项目建设和弥补运营亏损，支持轨道交通可持续发展。

3.2.2 优化交通衔接方案，促进交通一体化

建立好交通一体化衔接，有利于发挥轨道交通大运量、速度快、舒适、安全的优势，从而构建以轨道交通为主体、公交为基本、出租车等各种交通方式为辅助，层次分明、功能齐全的公共交通客运体系，全面提升公共交通的整体吸引力，从而确立公共交通的主体地位。

1) 加强基础设施建设。一是推进通站道路建设。加快规划配套城市道路的建设，完善站点周边城市道路网络，是促进轨道交通与其他交通方式合理换乘衔接的前提条件；二是落实轨道换乘枢纽建设。换乘枢纽是实现轨道交通与地面公交协调转换的重要节点。

2) 优化地面公交网络。协调城市轨道交通的地面公交网络，其宗旨是使地面公交与轨道交通之间能够互相补充、相互配合，注重运力配备的相对平衡，发挥公共交通系统的网络效益。一是要构建“快-干-支-微”多层次地面公交线网，承担轨道公交的换乘接驳功能以及轨道交通未覆盖地区的公交服务功能；二是考虑对既有公交线网的合理优化，通过调整既有公交线路、新增接驳公交线路，扩大轨道交通客流吸引范围，使二者有机结合起来，相互配合、协同发展，以此提高城市公共交通系统整体的运输效率。

3) 完善换乘保障措施。①建立统一的支付平台，实现地面公交和轨道交通的票制和票价协调、支付方式统一，以减少乘客在公共交通出行过程中的时间成本、经济成本，提升换乘效率。②完善财政补贴机制，制定换乘优惠措施。政府通过购买公交服务的方式，既保障了公共交通企业的利益，又能为市民提供优质的公共交通服务，进而提升公共交通系统吸引力。③完善交通引导信息，换乘引导信息的设置可以极大地帮助乘客换乘其他交通方式。

3.2.3 合理安排建设时序，尽快建设城市地铁M线

温州城市轨道交通线网规划为“市域铁路S+大运量系统M”双层次网络，其中市域铁路S线承担都市区范围内的中长距离快速客运联系，地铁M线是中心城区空间形态和功能组织的重要支撑。

针对温州目前市域铁路建设现状，要充分考虑实际交通需求；要回归理性决策。建议加快启动地铁M线(M1、M2、M3)的建设，在中心城区形成3条M线(M1、M2、M3)和S1线组成的骨干网络。扩大轨道交通的覆盖范围，提高轨道交通的可达性，既可以通过M线实现对S线的客流喂给，也可以通过S线增加M线的客流吸引力，发挥“S+M”的多层次轨道交通的网络效应，可以重新启动S2和S3线的建设。

3.2.4 合理制定建设标准，重视系统建设经济性

根据相关设计方案，市域铁路S1线平均站间距2.73 km、S2线平均站间距3.27 km、S3线平均站间距3.25 km。平均站间距基本符合发改基础[2017]1173号文要求的“平均站间距原则上不小于3 km”；但实际上站点设置方案仍然存在优化的空间，如S1线预留的下斜站和文昌路站，客流需求不强，可以考虑取消。通过加大站间距减少车站数量，可以提高运行速度，发挥市域铁路快速化的特点，同时也可以节省建设投资。温州市域铁路建设成本比高铁还高，主要是建设标准高，车站多；如果能够控制在2亿/km以内，市域铁路的经济性将大大提高。温州市域铁路作为国家战略新兴产业示范工程要具有可复制、可推广能力，经济性是重要的考量因素，有着良好的投入产出比，市域铁路发展前景广阔。

3.2.5 优化市域铁路网络，支撑都市区空间结构

2019年12月12日，温州与丽水两地政府联合印发《温州都市区建设行动方案》。温州都市区范围包括温州市域、丽水市青田县；核心区范围包括温州市区、乐清市、瑞安市、永嘉县、平阳县、苍南县、龙港市，逐步实现核心区范围市域全覆盖。在市域铁路经济性大大提升的基础上，建议优化市域铁路网络规划布局方案，通过设置延伸线、联络线，加强对文成和泰顺、青田和丽水、温岭和玉环、福鼎等都市区范围内的服务。

4 结语

温州市域S线做了很好的探索，不能因为温州市域铁路S线遇到一些困难，就全盘否定市域铁路的发展。市域铁路前景是光明的，发展空间是巨大的。市域铁路的建设时序，要在城市轨道交通发展相对成熟以后，由城内向城外建设，要优先在都市区、特大城市等建设；在建设标准上要严格控制提升建设经济性，推广复制市域铁路的示范性。市域铁路要得到大范围的推广还有许多方面需要探讨，如建设对象和区域、建设标准和制式等。

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Development Status and Prospects of Wenzhou Suburban Railway

XIE Jun1, YANG Jiebang2

(1. Wenzhou Urban Planning and Design Institute, Wenzhou, Zhejiang 352000; 2. Wenzhou City Planning Information Center, Wenzhou, Zhejiang 352000)

After the opening and operation of Wenzhou suburban Railway Line S1, problems such as low passenger flow level and poor traffic connection have arisen, leading to public doubts regarding the construction of Line S1 and, further, to confusion on the development of suburban railways. In combination with the national development policy of the suburban railway and Wenzhou’s expectation and appeal for rail transit, the role of suburban railways as a commuter, high-speed, and large-volume rail transit system among groups is discussed herein, as well as its supporting role in urban space expansion and urban land development, providing ideas for future construction of suburban railways. In view of the future development of railways in Wenzhou, certain countermeasures have been proposed, such as acceleration of the development of land along the railway, optimization of the traffic connection scheme, rational arrangement of the time sequence of the construction, rational formulation of technical standards, and optimization of the rail transit network.

suburban railway; urban spatial structure; TOD; construction sequence; transportation connection

U239.5

A

1672-6073(2021)02-0009-06

10.3969/j.issn.1672-6073.2021.02.002

2020-05-14

2020-06-03

谢军，男，高级工程师，主要从事交通规划研究、交通需求分析、交通组织设计等工作，524530537@qq.com

谢军，杨介榜. 温州市域铁路发展现状及展望[J]. 都市快轨交通，2021，34(2)：9-14.

XIE Jun, YANG Jiebang. Development status and prospects of Wenzhou Suburban railway[J]. Urban rapid rail transit, 2021, 34(2): 9-14.

（编辑：王艳菊）