长三角危险废物跨区域利用处置生态补偿机制研究*

赵 珅 焦少俊 鞠昌华 蔡印萤

(生态环境部南京环境科学研究所，江苏 南京 210042)

长三角作为中国经济发展活跃、创新能力强的区域[1-2]，在经济发展与生态文明建设方面一直发挥着领头羊与排头兵的作用。自20世纪80年代提出“以上海为中心建立长三角经济圈”以来，“长三角一体化”的概念一再扩大和发展，至今规划范围已明确包括上海市、江苏省、浙江省、安徽省的全部城市。2019年12月，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(以下简称《规划纲要》)确定了将长三角一体化发展上升为国家战略。长三角在取得经济高速增长的同时也面临着发展不平衡、产业结构偏重、资源环境压力较大等问题[3]，固体废物(以下简称固废)污染成为长三角环境污染的主要源头[4-5]，如何解决经济发展与固废安全利用处置之间的矛盾成为当下焦点。

《规划纲要》提出以绿色共保为原则，加强固废污染联防联治机制，探索建立跨区域固废处置补偿机制。生态补偿制度作为调节环境保护利益相关者关系的重要手段[6-8]，已在流域、森林、草地等领域进行了探索实践[9-11]，在固废利用处置方面尚为空白。其中危险废物(以下简称危废)作为固废管理的工作重点，有着环境风险大、问题突出的特点，因此有必要考察长三角危废的特点与补偿方式，探索建立跨区域利用处置补偿机制，以长三角为推手为全国固废一体化治理提供科学依据。

1 长三角危废产消特征

1.1 产废强度高、内部差异大

长三角一般工业固废产生量占全国总量的比重大、单位面积承载强度高，产废区域集中分布在资源型大中城市[12-13]，危废也表现出类似的特点。根据《中国统计年鉴2018》，2017年全国一般工业固废产生量约为330 000万t，长三角产生量约为30 000万t，约占全国总量的9%；全国危废产生量约为6 900万t，长三角危废产生量约为1 000万t，约占全国总量的14%。长三角一般工业固废、危废单位面积承载强度远高于全国平均水平，上海市最为突出(见图1)。

图1 长三角一般工业固废与危废单位面积承载强度Fig.1 The bearing strength per unit area of general industrial solid waste and hazardous waste in the Yangtze River Delta

利用GM(1,1)灰色模型[14-15]，对长三角三省一市危废年产生量进行预测。原始数据见表1(数据来自相应年份的中国统计年鉴)，预测结果见图2(2014—2017年固废产生量使用原始数据进行修正)。结果表明，江苏省、浙江省危废年产生量增长较快，安徽省、上海市危废年产生量增长较慢，2020年后年产生量差异将进一步扩大。

表1 长三角三省一市危废年产生量

图2 长三角危废年产生量预测Fig.2 Forecast of hazardous waste annual production in the Yangtze River Delta

1.2 利用处置能力分布不均衡

危废利用处置能力区域失衡，呈现出上海市能力不足，浙江省、安徽省、江苏省能力富余的特点(见图3)。根据相应年份生态环境状况公报数据，2017年上海市危废利用处置能力为82.34万t，距当年危废产生量(110.44万t)仍有28.10万t缺口，同年安徽省、浙江省、江苏省危废产生量均低于危废利用处置能力；至2019年，各省市危废利用处置能力均有提升，但上海市危废利用处置能力低、江苏省和浙江省能力高的局面并未改变。

图3 长三角危废产生量与利用处置能力Fig.3 Hazardous waste production,as well as utilization and disposal capacity in the Yangtze River Delta

同一省份内，不同地市间危废产生量与本地利用处置能力同样存在显著差异。以浙江省为例，2018年浙江省各地市危废产生量与当地利用处置能力比较情况如图4所示(数据由浙江省生态环境厅提供)，杭州市、金华市、湖州市、舟山市、绍兴市、温州市、衢州市危废利用处置能力大于本地危废产生量，宁波市、嘉兴市、台州市、丽水市的危废利用处置能力已经不能满足本地需求。

图4 2018年浙江省各地市危废产生量与当地利用处置能力Fig.4 Hazardous waste production,as well as utilization and disposal capacity in various cities in Zhejiang in 2018

1.3 结构性失衡、转移需求强烈

长三角普遍存在利用处置设施“吃不饱”或“吃不完”等结构性失衡现象[16-18]，如安徽省2016年危废实际利用处置量仅占全省利用处置能力的21.4%[19]，而台州市、苏州市工业园区HW17类(表面处理废物)、HW09类(油/水、烃/水混合物或乳化液)与HW22类(含铜废物)危废处置能力存在缺口[20-21]。对上海市2020年各区利用处置能力进行分析后发现，利用处置能力排名第一的浦东新区主要处置能力仅限于HW18类(焚烧处理残渣)的填埋，其他类别处置能力较低(见图5，数据由上海市生态环境局提供)。

图5 上海市2020年危废利用处置能力分布Fig.5 Distribution of hazardous waste utilization and disposal capacity in Shanghai in 2020

结构性失衡加剧了异地转移的需求，上海市危废跨市转移量占总转移量的比例由2017年的27.25%上升至2019年的36.18%；江苏省危废转入量由2015年的15.15万t上升至2017年的45.00万t，转出量由44.71万t上升至92.50万t。根据部分地市公布的固体废物污染环境防治年报等信息，近年来上海市、南京市、苏州市危废市外转移量已接近各地总转移量的40%(见表2)。

表2 上海市、南京市、苏州市、宁波市危废转移情况

利用处置能力不匹配一方面反映出污染防治设施规划不足，另一方面暴露出了各地发展水平与产业结构的差异。对于量小且分散的危废，宜以收运后集中处置的方式进行消纳，盲目要求每个区县规划配套完整的处置类别会造成极大的资源浪费。长三角总利用处置能力较高，但区域差异较大，产消不匹配的条件下有必要开展跨区域利用处置。

2 长三角危废跨区域利用处置生态补偿机制设计原则

2.1 建立生态补偿制度，完善污染者责任制

危废跨区域利用处置往往伴随着污染转移、环境风险转移、监管责任转移以及邻壁效应转移等问题，为规避不必要的风险责任，接收地政府往往缺乏接纳外来固废特别是危废的积极性。并且处置单位获益、当地政府责任兜底的现象时有发生，如填埋场关闭后环境修复费用通常由政府“买单”。同时目前各地大气污染防治考核压力大，均不希望外地污染物输入本地。地方政府对固废转入处理处置的抵触情绪反映出固废污染责任转移补偿的缺失，建立生态补偿制度是实现跨区域利用处置的核心。

2.2 依据发展定位决定危废流向

长三角危废利用处置设施布局应结合各地发展定位，加强中心区、重点城市与周边区域联动和分工协作，着眼“一盘棋”统筹规划，避免各自为政。根据《规划纲要》对上海市引领，江苏省、浙江省、安徽省错位发展的定位，宜充分发挥安徽省北部、江苏省北部、浙江省西南部等地生态资源良好、发展空间大的优势，解决能力不足地区的处置难题，进一步拓宽危废异地处置转移渠道。

2.3 优化转移监管，打破行政壁垒

近年来固废沿长江、京杭大运河非法倾倒案件时有发生[22-23]，特别是危废倾倒案件影响恶劣、后续修复处置费用高，各省政府与环境主管部门纷纷对危废转入进行了限制。2016年10月施行的《上海市环境保护条例》明确规定禁止将境外或外省市的危废和不作为生产原料的固废转移到上海市；安徽省与江苏省在2018年发文禁止转入焚烧、填埋和物化处置类危废，严控综合利用类危废；浙江省为了提高各地利用处置能力建设，于2019年提出了“一般工业废物不出县、危险废物不出市”的原则。因此，危废跨区域利用处置生态补偿机制设计需要考虑转移运输风险，减少监管压力。

3 危废跨区域利用处置生态补偿机制研究

3.1 生态补偿机制设计思路

长期以来固废处置模式为产生方与处置方的一对一交易，忽视了接受地承担的环境、经济与社会负外部效应。当处置单位对当地贡献的收益难以弥补污染治理成本与风险时，市场流通往往被人为设置壁垒，危废转移受到限制。现阶段长三角固废生态补偿机制设计应以解决主要矛盾——跨区域转移限制为切入点，在明确补偿对象、补偿途径的基础上，逐步细化适用于危废的补偿分类与保障制度，具体见图6。

图6 生态补偿机制设计思路Fig.6 Design ideas of ecological compensation mechanism

3.2 生态补偿机制框架

整体生态补偿机制框架设计如图7所示，基于共建共享、受益者补偿和损害者赔偿的原则要求，在危废生态补偿机制探索阶段，可在具备补偿条件的地区采用由转移双方政府达成“结对帮扶”固定协议的方式建立补偿制度。从危废流向来看，建立以县区或地市政府为基本单元、由产消园区或企业进行点对点转移运输模式，可以有效消除转移过程的环境风险。从补偿流向来看，可按照补偿对象的不同分为处置费用补偿和生态补偿两个方面分别进行探讨，并且依据危废种类与处置特性的差异，宜制定分类、分级的补偿措施，特别对于利用价值高、二次污染小的危废，应增加补偿排除与豁免机制研究。

图7 危废跨区域利用处置生态补偿机制设计Fig.7 Design of ecological compensation system for cross-regional utilization and disposal of hazardous waste

3.3 补偿方式与补偿标准

跨区域利用处置生态补偿机制运行的前提是转移处置成本低于市场价，产废单位具有同时承担处置费用与生态效益占用费用的意愿，前者是向处置单位支付的处置费，后者是作为接收地环境容量占用、二次污染治理、处置设施邻避效应等的补偿。除产废单位直接向接收地政府补偿外，还可采用由转出方政府代为补偿的方式，由产废单位向属地政府支付补偿费用、后者再采用经济或政策的手段向转入方政府代为补偿。政府作为补偿主体可发挥引导作用[24]，充分使用包括专项资金补偿、项目补偿、技术补偿、排污权转让等在内的多元化政策与市场补偿手段[25-27]。

科学合理的补偿标准是生态补偿制度良性发展的保证，包括处置收费标准和生态补偿标准两个方面。处置费用需按照补偿成本、合理盈利的原则定价，收费过高会导致产废单位丧失转移意愿。根据固废危害特性、污染物含量与处置难度的不同，可采用“基准价+浮动价”的定价模式，经由转移双方政府定期开展处置成本的审核与评价，并随市场波动进行周期性调整。服务功能价值法、机会成本法等生态补偿标准计算方法主要适用于生态环境要素的占用或保护成本[28-31]，危废作为一种环境对象，生态补偿标准应基于双方意愿协商确定，补偿意愿主要由平均市场处置价格和转移处置价格决定，受偿意愿则由补偿费用、当地环境容量、转移处置风险等因素共同决定。

3.4 分类分级补偿制度与豁免补偿机制

危险特性与处置特性的差异决定着危废跨区域转移处置的难易程度，应予以充分考虑，制定相应的分类分级补偿措施。从分类角度来说，对转移受限类固废，当产废地不具备处置能力时，由属地政府承担主体责任，主动与具有处置能力的地市或县区建立转移处置补偿制度。对于转移不受限制类或产废地具备处置能力仍需转移的，由企业选择自行转移处置或参与生态补偿制度(见图8)。从分级角度来说，对于高附加值类的固废还需引入生态补偿和豁免补偿机制，保证其市场流通性。各地应评估不同种类固废转移带来的收益与风险，基于本地发展需要制定豁免清单。

注：图中带箭头的虚线为备选方案。图8 危废生态补偿分类分级情形Fig.8 Classification and grading of hazardous waste ecological compensation

4 结 语

长三角实现一体化发展、达到生态环境共保联治的目标，势必要打破各地危废利用处置“各自为战”的局面，消灭跨区域转移的行政壁垒。探索建立长三角危废跨区域利用处置的生态补偿机制，不仅能够增强长三角危废监管力度，缓解企业处置压力，而且对全国建立市场化、多元化的生态保护补偿机制具有重大意义，起到了进一步补充全国多元化生态补偿机制建设布局的作用。

本研究从长三角危废协同处置的转移限制入手，对转移双方的根源性矛盾进行了剖析，提出建立生态补偿制度解决固废跨区域利用处置的负外部性问题，初步构建了框架性机制。然而由于国内固废生态补偿研究的欠缺，适用于工业固废、生活垃圾、建筑垃圾与农业固废的补偿方式与补偿标准等仍需进一步完善。