广东省山区五市中小河流治理实施成效评估及建议

王 庆,陈仲策

(广东省水利水电技术中心， 广东 广州 510635)

1 实施背景

广东省地处珠江流域下游，滨临南海，台风暴雨频发，省内山川纵横、水系发达、河流众多，集雨面积在50～3 000 km2的中小河流共1 190条，总长为3.41万km。其中山区五市(韶关、清远、梅州、河源、云浮)中小河流共536条，河长为1.78万km，从数量和长度来看，分别占全省的45%和52.2%，大多分布在偏远山区，一般交通不便，经济条件落后，经常遭受山洪、滑坡泥石流和水土流失等自然灾害的威胁。据统计，2004—2013年10 a间，山区五市占全省因山洪灾害造成的人员死亡人数一半以上，是我省中小河流防洪减灾形势最为严峻的地区。

2014年6月，广东省清远、河源等地发生严重的中小河流洪涝灾害，省委主要领导在检查指导防汛抗灾工作时指出，要全力推进中小流域治理，努力构建山区中小河流防灾减灾体系，解决山边及水边的防洪薄弱问题。同年，省委、省政府部署了《广东省山区五市中小河流治理实施方案》(以下简称《实施方案》)，对防洪问题最突出的韶关、清远、梅州、河源、云浮五市先行先试(见图1)，规划在2015—2020年期间投入159亿元，治理中小河流8 264 km[1]。截至2019年12月底，山区五市提前1 a超额完成规划治理任务。为系统摸查《实施方案》的执行效果，科学评估治理成效，发现规划实施存在的问题和不足，研究工作对策，对山区五市中小河流治理实施情况开展了评估工作[2]，评估时间截点至2019年12月底。

图1 广东省山区五市中小河流治理范围示意

2 方案完成情况评估

2.1 任务完成情况评估

从规划治理任务来看，根据《实施方案》，规划在2015—2020年期间治理清远、韶关、云浮、梅州、河源等山区五市中小河流8 264 km，占五市总河长的46.5%，总投资约为159亿元。截至2019年12月底，山区五市已累计完成治理河长8 411 km，比预期时间提前1 a超额完成规划治理河长，累计完成投资149.7亿元。广东省流域面积50～3 000 km2中小河流治理任务见表1所示。

表1 广东省流域面积50～3 000 km2中小河流治理任务

从既定年度目标任务来看，按照省委、省政府提出的“一年初见成效，三年大见成效，五年基本完成”的任务目标，明确前三年要完成总任务的70%，2015—2017年分别完成治理河长2 121 km、2 706 km、1 750 km，超额25%、13%、3%完成省政府年度既定治理任务，合计完成6 577 km，约占总任务量的80%，实现了三年任务超额完成，治理成效显著；2018—2019年按计划完成年度治理任务。年度任务完成情况见图2。

图2 中小河流治理任务年度完成情况示意

2.2 投资完成情况评估

根据《关于加强山区五市中小河流治理项目和资金管理的意见》，山区五市中小河流治理项目投资按照治理河长，以县为单位原则上年度治理项目控制在平均200万元/km以内，省级以上补助资金按140万元/km补助且不超过年度项目批复概算的70%进行控制，国家和省对原中央苏区县和少数民族自治县按有关政策提高补助标准。同时广东省将部分山区五市中小河流治理项目纳入《全国加快灾后薄弱环节建设实施方案》，涉及治理河长1 563 km，投资28.32亿元，积极争取中央财政补助。

截至2019年12月底，山区五市中小河流治理累计完成投资149.7亿元，其中中央资金下达5.17亿元，省级资金下达116.5亿元，省级以上资金占比81.3%；市县配套资金28亿元，配套资金占比18.7%。山区五市中小河流治理工作自开展以来，省级以上补助资金足额到位，显著减轻了粤东西北等经济欠发达地区的配套资金压力，且省级以上资金由地市统筹使用，不带帽下达，地方根据项目的轻重缓急、建设进度等合理安排建设资金，增加了资金使用灵活性，调动了地方积极性，提高了资金使用的绩效。

2.3 治理措施完成情况评估

针对山区河流山高坡陡、洪水陡涨陡落、破坏性强的特点，山区河流治理以岸坡防冲、河道疏通和稳定河槽为主要目的，提高河道行洪能力，稳固岸坡，允许洪水在农作物耐受时间内淹浸农田[3]。同一条河流根据不同区域的保护对象分区分段设防，对于洪水暴涨爆落的山区性河道，尽量做防冲不防淹的护岸，实施中治理措施以清淤疏浚、岸坡防护和因地制宜修堤筑陂等为主，重点解决河道行洪通畅，打通山区行洪“毛细血管”，发挥整体防洪效益[4-5]。根据五市实施中小河流治理工程措施统计，护岸长度占治理河长的86.5%，清淤疏浚长度占治理河长的86.2%，新建及加固堤防长度占治理河长的9.5%。河道清淤及护岸措施占了治理任务的85%以上，堤防工程建设不到10%，基本符合山区中小河流治理的实际需要[6]。山区五市治理工程措施见表2，具体措施占比情况见图3。各地在治理工作中，紧紧围绕防灾减灾、河畅岸固、自然生态、安全经济、长效管护的原则，坚持生态治理和系统治理，通过五年时间大规模的系统实施中小河流治理，五市河流综合防洪减灾能力显著提升，同时河道治理中兼顾生态改善、亲水便民设施及景观节点建设等，适应人与自然和谐共生需求[7]，基本实现了河畅、水清、堤固、岸绿、景美的治理目标。

图3 各工程措施占河道治理长度比例示意

表2 山区五市治理工程措施 km

3 实施效益评估

结合中小河流治理的任务和目标，主要采用定性和定量相结合，从社会效益、经济效益和生态效益等3方面评估治理成效[8]。

3.1 社会效益

3.1.1防洪效益

在计算防洪工程所能减免的经济损失时，又可分为直接损失和间接损失。直接损失是指由洪水直接淹没所造成的损失，如农作物的减产，房屋、设备、物资、工程设施的损坏，工商企业因受淹停工、停业少创造的社会财富，铁路、公路中断造成的损失(包括冲毁修复及营业上的损失)等。间接损失是指由上述直接损失带来的波及影响而造成的损失，如由交通中断带来企业原材料供应中断造成的损失、商品流通不畅经济协调不顺的损失等等，间接损失难以直接定量地估算[9]。

1) 直接防洪效益计算

① 计算典型项目年均防洪效益

多年平均防洪效益计算方法包括实际年系列法和频率法。由于实际系列不足，本次评估以频率法计算多年平均防洪效益。采用频率法推求中小河流治理工程实施前后多年平均洪灾损失值，两者之差即为多年平均防洪效益。根据典型河流成效数据收集及成效情况，从五市各选择一典型河流，分别是清远潖江、云浮太平河、韶关锦江河、河源铁场河、梅州石正河。

多年平均洪灾损失值计算公式：

(1)

式中Bd为多年平均洪灾损失值;Pi及Pi+1为相邻的频率值;Si及Si+1分别为堤防相邻频率的洪灾损失值。

表3为典型河流年均防洪效益结果，经计算山区五市人均防洪效益为476元/人。

表3 典型河流年均防洪效益

② 工程建成后的年均直接防洪效益。年均直接防洪效益=人均防洪效益×工程受益人口×权重系数(各县区人均GDP与山区五市人均GDP比例)。

按上述公式计算，山区五市各市县中小河流治理工程建成后年均直接防洪效益为30.25亿元。

③ 工程实施以来直接防洪效益。山区五市中小河流治理工程直接防洪效益=年度完成治理河长比例×年均直接防洪效益×产生效益时长。

山区五市中小河流治理工程自2015年开始实施，通过上述公式计算，山区五市各市县中小河流治理工程建成后累计直接防洪效益为104.88亿元。表4是山区五市中小河流治理工程直接防洪效益成果。

表4 山区五市中小河流治理工程直接防洪效益成果

2) 间接防洪效益估算方法及成果

间接防洪效益采用系数法来计算，假定洪水给不同部门或企业所造成的间接损失与所造成的直接损失之间成一定的比例关系：

D1=KD

(2)

式中D1为洪水给某部门或企业造成的间接损失，D为洪水给某部门或企业造成的直接损失：K为洪水间接损失系数。在规划阶段间接损失值可按直接损失值的10%～20%计算，本次取15%。

通过上述公式计算，山区五市中小河流治理工程间接防洪效益为15.73亿元。

广东省中小河流治理的首要任务是解决防洪薄弱短板，提高流域防洪减灾能力，中小河流治理实施后，河床高程降低，河道断面拓宽，岸坡防冲能力显著增强，河道行洪能力明显提升，山区防洪体系初步建成，人民生命财产安全得到有效保障。据不完全统计(数据摘自三防统计)，山区五市中小河流治理累计实现防洪效益120.61亿元，其中直接防洪效益104.88亿元，间接防洪效益15.73亿元。因暴雨洪水灾害造成的人员死亡和经济损失数量与多年平均相比，分别下降了90%和60%以上(见图4～5)，受灾人口和受淹农田分别下降了70%和60%以上(见图6～7)，防洪减灾效果显著(图中上下虚线所示分别为2010—2014年的统计平均数、2015—2019年的统计平均数)。

图4 山区五市历年洪灾死亡人数示意

图5 山区五市历年洪灾直接经济损失示意

图6 山区五市历年受灾人口示意

图7 山区五市历年农作物受灾面积示意

3.1.2其他社会效益

山区五市中小河流治理通过整合水利、交通以及新农村建设的各项资金，将河流治理与当地镇村的基础设施建设、人居环境整治、精准扶贫、美丽乡村建设结合起来，助推人居环境改善。通过治理，把一条条淤堵梗阻、垃圾遍地、水流不畅、河岸崩塌的臭水河垃圾河洪灾河，打造成了人民群众亲近自然、享受自然的优美风景河，显著改善农村人居环境[10]。据不完善统计，山区五市中小河流治理工程受益人口为819万人，受益城镇为431个，受益村庄为4 454个，其中涉及1 475个美丽乡村，724个贫困村。如连州夏东水治理工作充分利用河道内石材，与当地自然环境融为一体，彻底改变了巨石堵河、洪水漫岸的现状，美化了一河两岸环境，带来了显著的乡村旅游效益，年均增加旅游效益254万元。夏东水治理前后见图8所示。

图8 夏东水治理前后

3.2 经济效益

山区五市中小河流治理项目完成后，涌现了一大批符合碧道标准，适合群众休闲、享受自然、亲近河流的生态示范工程，为乡村振兴发展等创造有利条件。据不完全统计，通过中小河流治理工程建成碧道472 km，休闲绿道或步道603 km，检修路或机耕道路596 km，部分临时施工道路由于具备一定的基础条件，被交通部门扩建为永久道路，打造48个网红打卡点，年均乡村旅游增加188.62万人次。如河源市源城区埔前河将防洪保安与生态、景观、休闲、文化等社会化功能的提升相结合，治理后河宽水畅，河岸焕然一新，亲水步道鹅卵石或红色透水砖与白色石栏杆相辉映，成为一道亮丽的风景线。当地政府以此为契机，成功引进总投资约200亿元春沐源文旅项目，同时吸引了高新企业奇虎360的入驻，在沿岸打造一个有山、有水、有人文、有产业，让人愿意留下来创业、生活的特色小镇；治理后两岸先后建起埔前华府、南城国际两座高端生态住宅楼盘，与沿河打造的埔前广场景观节点相得益彰，带动了两岸土地升值及城镇发展。

3.3 生态效益

山区五市中小河流治理始终坚持生态治水，在满足防洪安全的前提下，注重保护河道的天然特征，避免对河道进行渠化、硬化、白化行为，因地制宜、顺势而治，尽可能多地使用生态材料；兼顾保障河道生态基流，保护水生生物提供生存空间；充分融合河道两岸乡土气息和水环境，工程措施与当地环境协调呼应，努力融入一方青山绿水，营造一片片好田园、好风光、美村落[11]。据统计，山区五市中小河流治理项目共建设生态护岸5 571 km(占比76%)，景观跌水建筑546座，景观节点及公园372个。如连州市大小龙水综合治理工程，在河道治理过程中重点打造多处湿地，较好的恢复了水生态，多年不见的白鹭、水鸭甚至一些不知名的水鸟重现身影(治理成效见图9)。平远县石正河治理同步做好沿河截污，通过清淤疏浚、护岸，建设亲水步道、种植水生植物等，打造景观生态廊道，河流水质得到提升，当地依托良好的水质环境探索了“鱼稻共生”的生态种养模式，稻田、河流与远处的南台山相映相衬，构成一幅美丽和谐的风景画(见图10)。

图9 连州大小龙河治理后示意

图10 平远石正河治理后示意

4 评估结论及建议

4.1 结论

《实施方案》开展以来，各级政府高度重视中小河流治理工作，始终坚持以人民为中心的发展思想，认真落实“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，坚决践行绿水青山就是金山银山的理念，着力补齐防洪薄弱短板，重点解决河道行洪通畅，提高流域综合防灾减灾能力，保护河流自然生态，使受洪水威胁严重、洪涝灾害较频繁的重要河段防洪能力得到明显提高，保障人民生命财产安全，兼顾改善河流生态环境，初步实现了江河安澜、秀水长清的治理目标，支持地方经济社会可持续发展。本次通过定量及定性评估，总体认为《实施方案》执行情况较好，山区五市中小河流治理成效显著。

1) 提前1 a超额完成规划任务。根据省委、省政府印发的《广东省山区五市中小河流治理实施方案》，规划在2015—2020年期间治理中小河流8 264 km，截至2019年12月底，山区五市累计完成治理河长8 411 km，比预期时间提前1 a超额完成规划治理河长，提前完成了省委、省政府的工作部署。

2) 体现了“小投入，大成效”的广东特色，综合效益显著。山区五市完成治理河长8 411 km，对应完成投资149.7亿元，折算河道治理投入178万元/km，对比国内部分省份河道治理1公里近千万元的投入，广东省中小河流治理以较低的投入取得了防洪减灾的巨大效益，同时叠加生态效益和社会经济效益，为乡村振兴发展和万里碧道建设打下了坚实的基础，中小河流系统治理工作走在全国前列，得到上级部门的充分肯定。

3) 打造生态样板河流，带动全省治水理念新转变。山区五市治理后涌现了一批生态样板河流，广东省在山区五市治理取得明显成效的基础上，将中小河流治理推广至全省启动二期中小河流治理，全省治水理念发生了明显的转变，实现了从单一安全到综合运用的治理功能转变、从方法单一到因地制宜的治理方案转变、从问题主导到需求并重的治理导向转变，从技术优先到以人为本的治理态度转变，从规则硬化到自然生态的治理措施转变，从完善水利到乡村振兴的治理目标转变，改变了以往硬化、渠化、简单化的治河思路，更加注重河流自然生态、人水相亲、与地方经济社会发展相融合，把防洪、景观、生态、便民等综合运用功能作为治理重点，提升河道综合治理成效。

4.2 建议

1) 继续加大中小河流治理范围和投入力度。广东省中小河流量大面广，近几年的河流治理成效显著，社会呼声高，地方需求迫切，是老百姓热烈期盼的民生工程。经初步摸查，我省仍有近万公里规划外的中小河流需要治理，随着乡村振兴工作的巩固和深入，全面补齐中小河流防洪薄弱短板，推进农村水利基础设施提档升级，具有重大意义[12]。建议尽快开展广东省中小河流治理三期工作，对广东省中小河流治理进行全面查漏补缺提标提质，建设幸福河。同时加之近年人工单价及建筑材料价格上涨、定额调整等原因，且山区、平原区河流治理方式有较大差异，应适当提高投资额度，加大对中小河流的投入力度和资金保障。

2) 强化河道建后管护机制落实到位。河道治理“三分建，七分管”，广东省河流经过此轮大规模的治理，建后管好亟需及时同步跟进，否则河道治理成效难以巩固和发挥长效。建议建立省级财政维修养护补助资金的长效机制，将管护经费列入各级政府财政预算，并以河长制为抓手落实地方主体责任，建立管护机制机构[13]，同时以深化水利工程管理体制改革为契机，推行管养分离，因地制宜推进物业化和专业化管护模式，鼓励社会参与管护，探索以河养河的运行管理机制，集合多方资源实现河道建后管护有保障，做到“有人管、有钱管、管得好、管长效”。

3) 加强中小河流信息化基础设施建设。目前广东省中小河流水文监测站网体系仍不完善，水情服务“最后一公里”未全覆盖，省流域面积200 km2以下河流的水文监测还存在空白和不足，行政区界、水源地等区域水量水质监测站点布设不足，不能满足应对区域暴雨洪涝及水利强监管工作对水文的需求，水文站网数量、功能和布局有待进一步优化和调整。建议尽快完善广东省水文站网体系建设，增设水文监测要素、加密站点布设、完善站网布局，加强河流数字化建设，连通省市县数据信息实时共享，提升中小河流水情监测能力和洪水预报精细化水平，推进智慧河流的建设。

5 结语

目前，广东省中小河流治理工作取得了较好成效，但对标新发展阶段的新形势新要求，水利基础设施仍存在一定短板，初步统计全省尚有1万多公里的中小河流没有系统治理，各地治理需求十分迫切。要进一步加快推进中小河流治理，与乡村振兴发展、万里碧道建设等充分融合，统筹山水林田湖草系统治理，将治水与治污、治岸、景观、历史人文等相结合，提升治理综合成效，建设广东幸福河流。