以应急医疗为切入点建设韧性城市
——以呼和浩特市公共卫生应急保障项目为例

周 熙, 王 粟

(1. 中国中元国际工程有限公司, 北京 100089; 2. 河北城市城乡规划设计有限公司, 河北廊坊 065000)

1 韧性城市及其发展背景

1.1 韧性城市理论演进

韧性可理解为物体经过外力作用产生形变之后的复原能力。我国在提升城市韧性应对城市突发灾害、公共卫生安全的研究也取得了一定成果。仇保兴提出复杂适应系统理论下韧性城市设计方法及原则；戴慎志等将韧性城市的理念引入武汉市的防灾减灾规划研究；陈涛和王玉井从雄安新区“规划—建设—运行”过程中的公共卫生应急风险出发，研究其城市化进程中重大传染病输入性风险以及人口大规模迁移和聚集、重大突发事件紧急医学救援带来的需求，提出在安全韧性雄安新区构建中纳入卫生应急的安全风险应对模式，为雄安新区城市化进程中的公共卫生风险管理提供解决思路。

1.2 韧性城市的要素特点

Ahern认为韧性城市应当具备五个要素。

(1)多功能性，韧性城市需要有城市功能的混合性和叠加性，这是因为功能单一的城市要素间缺乏联系，容易导致系统脆弱。

(2)冗余度和模块化特征，韧性城市需要有一定程度的重复和备用设施模块，通过在时间和空间上分散风险，减少扰动状态下的损失。

(3)生态和社会的多样性，因为在危机之下，多样性可以带来更多解决问题的思路、信息和技能。

(4)多尺度的网络连结性，这不仅体现在城市的物质实体和空间分布层面，也体现在人际和群体之间的协作上。

(5)有适应能力的规划和设计，即需要承认规划设计做决定时面临知识缺乏这一事实，并将不确定扰动视作学习修正的机会。

综上所述，韧性城市要素特点有：一，强调了城市系统的多元性，表现在城市系统功能多元，受到冲击过程中选择的多元性，社会生态的多样化以及城市构成要素间多尺度的联系等；二，城市组织具有高度的适应性和灵活性，不仅体现在物质环境的构建上，还体现在社会机能的组织上；三，城市系统要有足够的储备能力，主要体现在对城市某些重要功能的重叠和备用设施建设上。

1.3 韧性城市的建设

“韧性城市”建设为应对城市危机，保障城市安全提供了新的思路和方向，不断提高城市应对冲击和风险的适应和转型能力，逐渐成为当前城市发展的新趋势。从韧性城市的角度，重大传染病疫情是造成城市脆弱的诱发因素，而城市的社会组织制度、经济发展水平、应急管理能力以及国民防灾减灾意识才是影响疫情蔓延程度和城市恢复速度的根本因素。因此在城市空间防灾减灾的基础上，需要加强社会制度完善、城市治理和应急管理等多维度的韧性城市建设，其中，为提升城市应急管理能力建设公共卫生应急保障中心，则是建设“韧性城市”理念必要的先行项目。

2 韧性城市理念在应急医疗设施中的体现

2.1 区域联动、应急资源保障合作机制

在当前区域一体化发展的背景下，单一城市的应对能力显著不足，重大突发公共卫生事件的跨域性和复杂性，使得区域应急管理水平和能力面临严峻考验，医学救援、重大疫情防控都需要借助周边区域乃至国家的力量。因此结合韧性城市倡导的适应性、灵活性的理念，建立区域联动的应急资源保障合作机制，搭建区域战略合作平台就显得尤为重要。

可以从区域共同利益出发，建立区域性城市风险联防体系，共同支撑区域可持续发展。区域合作监测预警体系的建立，需要联合建立风险管理体系，实现传染病疫情的监测预警、重大灾害的联合信息互通；应急资源保障合作机制的建立，需要在发生跨区域突发事件后，按照属地为主的原则，统筹协调应急力量和应急资源开展处置工作。同时，完善应急物资快速调用机制，建立城市之间、医疗机构之间的应急物资快速调用和联动机制，实现应急物资可持续保障，确保突发重大公共卫生安全事件能够及时有效应对。

2.2 “平疫结合”的理念

城市宜采用“平疫结合”的建设理念，作为未来公共卫生事件突发时的应对预案，实现快速改造和功能转换。以传染病医院为主体，结合普通综合性医院、急救中心、地方病防治医院等医院集中布置，平时的时候各自独立使用、独立运转，且传染病医院与其他医院有一定的防护要求，应急的时候以传染病医院为主体，征用普通综合性医院部分用房，一起作为疫情期间的主要救治医院。

城市医疗应急组团的韧性，体现在建筑功能转换：需要启动城市医疗卫生应急功能的时候，将传染病医院与应急保障中心可以征用的其它医院部分功能“主体建筑+院落”的建筑群，统一使用统一管理，作为一个整体区域与周边隔离。将体育馆、会展中心等大型建筑使用功能进行弹性调整改造成病房，或者增加临时救治隔离医院，将轻症患者集中收治，这些都体现了在突发事件下城市空间的冗余与韧性应对的规划策略。

2.3 应急医疗基础设施的选址预留——备份系统

2020年2月2日上午，仅仅用时10 d时间，拥有1 000个床位的火神山医院落成。惊叹“火神山速度”的同时也侧面说明应急医疗设施用地预控不足，重大疫情下被动选址。因此在城市空间规划过程中，应加强城市公共卫生事件风险评估，结合高风险地区前瞻性地布局应急医疗设施用地，预留交通、城市基础设施等接入条件，保障重大疫情发生时的应急使用需求。

城市与区域空间在面对不确定的外来威胁时，应具有足够的应对能力。在国土空间规划中，不仅要在城市与城市之间预留大量的生态冗余空间，还要对城市的土地利用做出具有弹性的策略，划定战略留白用地，既可以供给城市重要功能的潜在需求，又可为城市安排应急避灾设施以应对不时之需。因此为了让医疗公建在公共卫生紧急的情况下可以进行应急功能的拓展，需要预控应急基础设施的选址预留，预留交通、城市基础设施等接入条件，保障重大疫情发生时的应急使用需求。同时，市政配套用电负荷、主管管径、市政接口等考虑未来发展。

2.4 足够的储备能力——极限规划思维

引入“极限规划思维”，全局考虑预估极限情况下的城市综合防灾减灾工作。已建的组团尽量集约建设，留出足够的预留建设指标。主体建筑集中布局高效利用，拉开组团内部开发强度的差异，在建筑群体形态上主次分明，同时也为后续建设留有指标空间。

2.5 综合性——应急保障医疗多机构组合

应急医疗的组团应该包括处理公共卫生突发事件从管理到治疗的多家医疗机构。包含群体防控到个体救治，疾病预防控制中心统一调度，120急救中心展开急救、传染病医院等医疗机构进行治疗与研究。

2.6 安全性——远离市区独立组团

医疗应急组团布置宜独立于城市核心区之外，不会受到公共卫生事件爆发的直接冲击，保证运转，且易于与城市其他区域隔离，即如果城市瘫痪了医疗设施可以正常运转。紧急情况保证运转且易于隔离，体现在远离城区一定距离、组团基地外围绿化隔离带。医疗应急组团选址独立与主城区之外，城市内部处于高风险的时候可以保证应急医疗组团的正常运行。且通过地块周边30～80 m的绿化隔离带与其它区域进行隔离，保证其使用所需的安全和卫生间距。

3 以呼和浩特市公共卫生应急保障项目为例

《呼和浩特人民政府2020年第8次常务会议纪要》指出，规划建设集市第二医院、疾控中心及卫生健康综合监督执法业务用房、急救中心、地方病防治中心、职业病防治院迁建项目和精神卫生中心新建项目的六个项目于一体的公共卫生应急保障项目，是贯彻落实国家关于完善重大疫情防控知己、健全公共卫生应急管理体系的重要举措，对于有效提升我市公共卫生应急服务保障能力、促进首府公共卫生事业健康发展起到重要推动作用。

项目位于呼和浩特市赛罕区沙良物流园区公共卫生建设项目用地区域内，总用地面积约52.07 ha，包含的六个项目总建筑面积约为210 695 m2。基地北侧距离炼油厂专用铁路线路约1 100 m，东临X004乡道，东侧紧邻沙良物流园区。

3.1 项目发展背景

3.1.1 发展机遇

3.1.1.1 国土空间规划强调应急医疗、生命救护等应急产业布局

重大突发公共卫生事件背景下，国土空间规划应根据城市风险评估，有针对性地布局应急产业集聚区，提高区域应急准备与支撑能力。突发公共卫生事件风险较高的城市和区域，尤其应加强应急医疗、生命救护等应急产业布局。

3.1.1.2 疫情之下，结合“六稳六保”，把握政策机遇全力稳投资

中央和省上陆续出台了一系列稳投资的政策，也别是地方政府专项债券、新增中央投资。各地应该抓紧吃透政策，精准对标、精细策划，指导项目单位做好项目申报，最大程度争取国家支持。结合十四五规划的编制，抓紧策划和落实重大项目，形成“项目等资金”的主动局面，为经济增长提供支撑。

3.1.2 发展环境

公共卫生应急保障项目依托在沙良物流园区而沙良物流园作为西北地区最大的公铁联运的现代综合物流基地，项目位于呼和浩特东南的沙良铁路线带综合物流园区西侧，毗邻市区绕城高速、呼朔高速、主城区快速通道，距离呼朔高速入口及快速入路入口仅4.8 km，距离呼和浩特中心城区13 km，距离白塔机场15 km。通过城市快速路科尔沁南路与南二环东段，可实现对呼和浩特东南地区15～20 min快速通达，通过G601绕城高速、耳环快速路西南端，可实现对呼和浩特西北、西南城区30～40 min快速通道。

通过依托沙良物流园区的“公铁”运输网络和物流信息平台，形成公共应急保障中心的“软实力”，以此保障重大疫情应急响应机制的落实和统一应急物资体系的建设，激活呼和浩特市公共应急保障中心发挥呼包鄂城市群、内蒙古自治区乃至华北片区应急医疗区域联动、区域协同作用的潜能，使其成为名副其实的国家级综合性的公共卫生应急保障中心。

3.1.3 发展诉求

3.1.3.1 应对突发公告卫生事件的需求

2020年2月23日，习总书记在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上做出了重要讲话，习总书记指出：要深入研究如何改革完善疾病预防控制体系、改革完善重大疫情防控救治体系、健全重大疫情应急响应机制、健全统一的应急物资保障体系等重大问题，提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。

3.1.3.2 加强公共卫生体系“标准化”建设的需要

根据国家和内蒙古自治区的政策规定，实现辖区内专业公共卫生机构和城乡基层医疗卫生机构和医院中的专业公共卫生部门在机构设置和业务用房、专业设备、专业人员配备、经费投入等方面的标准化，构建地区公共卫生突发事件应急体系。

3.1.3.3 呼和浩特市创建国家卫生城市公共卫生与医疗服务工作的需要

《呼和浩特市卫生计生事业“十三五”发展规划(2016-2020年)》、《呼和浩特市2019年全市卫生应急工作要点》指出通过建设卫生应急指挥决策平台、重视风险评估和检测预警、加强卫生应急物资装备储备、做好突发事件紧急医学救援等措施完善卫生应急体系、提升公共卫生应急核心能力，卫生发展模式开始从重疾病治疗向全面健康管理转变。

3.2 规划定位

国内综合性公共卫生应急保障项目标杆、内蒙古自治区应急医疗区域协同的关键节点、呼和浩特建设“韧性城市”的核心内容。

3.3 规划设计理念

3.3.1 有区域协同作用的国家级综合性公共卫生应急保障中心

呼和浩特市公共卫生应急保障中心项目，上位规划至上而下都在强调协同，完全有上升到国家级综合性公共卫生应急保障中心的通道和诉求，作为呼和浩特市级医院组成的医疗应急组团，完善应急物资快速调用机制，建设跨城市医疗联合体。上位规划通过依托呼包鄂榆城市群、呼包鄂城市群、融入京津冀协调发展，加强与巴彦淖尔、乌海、乌兰察布、大同等周边城市的协作，辐射带动内蒙古中西部、山西北部，建立城市之间、医疗机构之间的应急物资快速调用和联动机制，实现应急物资可持续保障，确保突发重大公共卫生安全事件能够及时有效应对。

3.3.2 有韧性的公共卫生应急保障中心

呼和浩特市公共卫生应急保障中心项目，以合理高效的公共卫生中心的管理流程为出发点采用“平疫结合”的建设理念，为应急医疗用地选址预留，引入“极限规划思维”，同时已建的组团尽量集约建设，统筹规划六个院区的内在联系，集中式布局体现资源共享，也为后续发展留出足够的预留建设指标。

3.3.3 生态园林式的公共卫生应急保障园区

呼和浩特市公共卫生应急保障中心项目区域内的绿化体系是以沿区域内机动车道两侧的直线绿化带结合串联各院区的环状绿道组成，跟整个城市绿化体系相衔接，各个院区内部营造层次丰富、亲切舒缓的景观环境，通过主要景观节点的延续与环状绿道相接，布置绿地草坪、入口广场、室内中庭、景观院落、艺术家品等，形成层次丰富的绿地景观系统。同时，慢行系统和绿道设计联系了整个公共卫生应急保障中心，其间融合不同尺度的户外商业公共服务小广场、健身广场、交往休憩广场、沿路休息区等，丰富绿道的使用功能，方便使用。沿途的自行车租赁点与周边片区联网，方便患者和医护及医疗系统办公人员换乘公交系统。

3.3.4 绿色可持续发展的公共卫生应急保障园区

按照2星绿色建筑的标准设计，在室外，一方面通过材质铺装，尽量减少光滑石材的使用，使用透水性强的材料，另一方面，布置下凹绿地、雨水花园、植草沟等低冲击开发设施，最后地下设施布置渗管、雨水调蓄池等，完善雨水收集过程。建筑排水有组织排放，同时增加绿化面积。

90 %硬化铺装采用透水性材料，使用低影响开发雨水系统、管渠系统及超标雨水排放系统，合理利用边沟、渗井、蓄水池、雨水花园等技术手段实现雨水径流控制，涵养水资源，达到低冲击开发的目标。雨水回收利用和医院景观水体面积、绿化面积都经过严格测算，保证除满足日常使用外，足够补充景观水体及满足绿化灌溉需求。

3.3.5 智能化的公共卫生应急保障园区

无线网络全覆盖、智能化管理系统让医护、办公人员及前来就医的患者及家属享受智慧停车、智慧公交、智慧一卡通、智能就医的贴心服务。运用5G网络技术、智能手机平台、支付软件平台、社交软件平台，对园区的全部资源进行整体规划、设计、整合，进行各种数字化系统的建设，结合可穿戴设备视线无纸、无墨、无线、五胶片、无疆域的多媒体信息化集成，真正实现一卡通、一机通、一证通，并建立完善的信息反馈、处理机制，成为名副其实的智慧园区，作为建设跨城市医疗联合体的技术保障。

3.3.6 人性化的公共卫生应急保障园区

医疗以患者为中心、使用以工作者为中心。本项目中涉及医院的患者使用部分的设计应贯彻“患者需求至上”的核心价值观，为患者提供“一站式”的诊疗模式服务，最大程度保证患者安全、最大程度给各类人群提供便捷的设施及服务、最大程度缩短患者移动距离及移动次数，最大程度给患者提供亲切和私密空间。本项目涉及医护及工作管理者使用的部分设计应最大程度响应流程要求，为工作人员提供优良的工作、生活环境。

3.4 规划总平面及设计说明

基地范围内总共有六个院区(图1)。北侧自西向东依次为急救中心、疾病预防与控制中心、地方病防治中心，南侧自西向东依次为职业病防治院、第二医院、精神病卫生中心。基地内各院区机动车流线主要由院区外围环路、东西向主要道路及两条南北向内部路串联，人行流线通过中间的景观游憩环联系个院区。各院区内部人车分离，各个流线互不干扰。建筑高度的制高点在疾控中心的应急指挥楼和实验楼(45 m)，其次为疾控中心的业务楼(23.9 m)和第二医院的病房楼(23.55 m)，其他院区建筑高度沿南北向中轴依次向两侧降低。基地内部在急救中心、职业病防治院、第二医院和精神病卫生院留有预留发展用地，基于“平疫结合”的理念，用于远期发展及应急情况下各院区协同合作、快速改造和功能转化使用。配套设施沿东西向主要道路的绿化隔带附近设置，方便市政管线接入以及服务半径最大化。

图1 呼和浩特市公共卫生应急保障中心项目投标方案规划总平面

4 结束语

作为疫情防控期间重点公共卫生应急保障项目，呼和浩特市公共卫生应急保障中心项目在市委市政府、卫健委、自然资源和规划局等部门推动下完成了方案招标工作，作为中标单位，中元国际建筑一院驻场深化设计促成项目尽快开工。韧性城市的建设还有很长的路要走，在城市应急医疗方面除了保障地方传染病医院及其专业实验室的建设，地方疾病与预防控制中心的统筹管理的地位也有待提高，要通过同时加强应急医疗的基础设施建设和管理机制建设才能全面地提高城市应急医疗的综合水平。